鄉鎮綜合配套改革調查報告

取消農業税費後，如何鞏固税費改革成果，從根本上遏制農民負擔反彈？湖北省谷城縣實施的鄉鎮綜合配套改革以鄉鎮機構和人員精簡為突破口，大大轉變了農村基層政府職能，探索出一條與農村税費改革制度相適應的鄉鎮機構改革新路。

最近三年來，谷城縣鄉鎮機關幹部減少６４％，機構編制大大壓縮。同時，把鄉鎮事業單位整體轉製為公共服務組織，通過規範服務方式，明確公益職能、量化考核指標等方式，構建起農村新型公共服務體制。

－－鄉鎮機構臃腫　農民負擔沉重

谷城縣位於湖北省西南部，全縣有１０個鄉鎮，４３萬畝耕地，５５萬人口。據谷城縣委常委、組織部長陳啟合介紹，２０*年，谷城縣一般鄉鎮財政供養的人口少則５００人，多則上千人。記者在調查時瞭解到，綜合配套改革前，紫金鎮僅鄉鎮一級的領導幹部就有２２人，城關鎮僅鎮財政所就有７０多人，就連谷城縣石花鎮城建所的在冊工作人員都達到９９人。襄樊市委常委、谷城縣委書記周霽説，税費改革後，這些人依然在打擦邊球，不收費就沒有辦法生存。過去上面有一個部門、下面就要對應一個，機構龐大，行政效率不高、鄉鎮機構職能不清晰，必須把鄉鎮黨政機關人員壓縮，合理設置機構佈局，才能鞏固税費改革成果。

－－四大措施推進鄉鎮機構改革

從２０*３月開始，經過兩輪改革，谷城縣在四個方面全面推進鄉鎮綜合配套改革：

一是整合鄉鎮機構設置，統一設立“三大辦”：黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室。根據農村税費改革後鄉鎮工作的實際，谷城縣重新界定了鄉鎮機構職能，劃分了職責範圍，撤銷了鄉鎮政協機構。改革後，鄉鎮機關內部拉開了收入檔次，以農民是否滿意為標準，每年工作最好的機關幹部與一般的機關幹部相差１５００元。

二是縮減鄉鎮機關人員編制。現在，谷城縣１０個鄉鎮共核定行政編制３９５名，實際在崗３５３人，分流６４６人，比改革前全縣鄉鎮機關幹部減少了６４％，同時，後勤服務一律實行市場化、社會化運作。

三是精簡領導班子。通過實行領導班子交叉任職，鄉鎮領導幹部得以全面壓縮。同時，縣裏對超配領導幹部進行調整，其中改任鄉級助理、幹事４５人。以紫金鎮為例，改革後的領導職數只有書記兼鎮長、副書記兼副鎮長、副書記兼人大主席團主席、副書記兼紀檢委書記，兩位黨委委員兼副鎮長、宣傳委員７人。

四是分流人員待遇落實到位。分流的鄉鎮機關幹部中，很多在４０－５０歲之間，上有老、下有小，既沒有出去闖蕩的年齡優勢，又沒有達到退休年齡。為此，谷城縣決定，對鄉鎮機關分流人員的基本生活費統一按其檔案工資標準的６０％發放。同時，對主動分流的幹部按７０％發放檔案工資。整個改革建立在大家可以承受的範圍內，始終把思想政治工作放在首位，把政策交給大家，沒有出現大的波動。幾年的實踐證明，改革實現了既定的“減人、減事”的目標，成效非常明顯。

談起改革前鄉鎮事業單位的狀況，城關鎮黨委書記兼鎮長周雲説：“基本上是人心散了，黨委、政府為農民服務的線斷了。”城關鎮畜牧獸醫服務中心主任楊國政説：“我們不知道幹什麼，收入也沒有保障。”當時，農民羣眾對政府的公共服務很不滿意，例如，農民購買假種子、假肥料等情況沒有人能去進行真正有效的管理。

按照谷城縣鄉鎮事業單位改革的整體部署，谷城縣將全縣鄉鎮事業單位整體轉制，以促進農村公共服務水平的提高。各鄉鎮把財政所和經管站合併，民政所撤銷，職能轉到鄉鎮社會事務辦公室。撤銷鄉鎮殘聯、黨校、社會保障服務所，其他站所整體轉製為中介組織。目前，全縣１０個鄉鎮共有計生、城建、文化、廣播、農水、農技、農機、獸醫等８類站所７１個事業單位順利實現轉制。

為解除鄉鎮事業單位等被改革對象的後顧之憂，谷城縣在全縣鄉鎮事業單位內，全面推行全員參加養老保險工作。谷城縣勞動和社會保障局副局長魏開傑告訴記者，到２００５年底，全縣鄉鎮事業單位的２７６８名職工全部參加了養老保險，單位應繳的１２５０萬元和個人應繳的１２１３萬元全部收繳入庫，職工參保率、基金收繳入庫率、養老保險手冊發放率全部達到了１００％，確保了鄉鎮事業單位改革的穩步推進。

－－三方面舉措構建公共服務新體制

在構建農村新型公共服務體系方面，谷城縣主要有三項舉措：

一是規範服務方式，明確公益職能。除各鄉鎮畜牧獸醫中心實行縣級行政主管部門派出制外，其他服務中心一律實行委託服務制。縣裏在廣泛徵求各方面意見的基礎上，確定了鄉鎮站所轉制後承擔的４３項公益職能。對公益職能，政府購買服務，預撥１０％至２０％的財政投入，最後考核通過、農民認定後，一起算總賬。現在由各鄉鎮站所轉制而成的服務中心充滿朝氣。這些單位的職工，過去每月平均收入只有３００元左右，現在大多數提高到６００多元。

二是各鄉鎮和縣直主管部門，將各項服務活動量化成具體考核指標，在與各服務中心充分協商的基礎上，簽訂委託服務合同，明確雙方的責權利、服務要求、經費數額和考核兑現辦法等事項。制度的創新使服務中心員工的工作態度有了巨大的轉變。比如鄉鎮農機站的工作人員過去只是在辦公室裏等着農民來，現在必須下到田裏去直接服務農民。只有農民接受了服務，滿意簽字，農機服務單位才能收到政府的撥款。

三是重新界定農村公益投入標準，打足經費，實行資金直達。過去全縣１０個鄉鎮每年共下撥農技推廣費用２８萬元，而現在按照全縣４３萬畝耕地，每畝１元多的標準，將全縣農技推廣費用總額提高到４０多萬元。在結算方式上，縣財政對這些轉制後的服務單位實行年初預撥款、半年一考核、年終結總賬的辦法。目前，谷城縣已按照全年預算２０％的比例，向各服務中心預撥了啟動經費，保證了農村新型服務體系的運轉。２０*年穀城縣鄉鎮公益事業經費預算為６２７萬元，與２０*年相比，增長了約３０％。

鄉鎮綜合配套改革完成後，谷城縣鄉鎮機關和事業單位的職能得到了重新界定，基層政權結構得到了優化。陳啟合告訴記者，鄉鎮綜合配套改革斬斷了亂收費的根子，切斷了隨意進人的源頭。改革到位後，機關幹部普遍增強了危機感。現在，縣裏設立了鄉村幹部尋訪問事制度，變農民的上訪為幹部的下訪，主動與羣眾溝通，解決羣眾的各種問題。

襄樊市委副祕書長、市農辦主任吳長華説，谷城縣鄉鎮政府職能轉換的效應是顯而易見的。目前留下來的鄉鎮幹部隊伍，素質比較高，用引導、服務、示範的方式發展經濟和社會事務的能力大大增強。現在谷城縣農民與政府之間的關係空前密切，黨在農村基層的執政地位得到了進一步加強，圓滿完成了改革之初確定的各項目標。

周雲告訴記者，以前鎮裏各站所在資金上是“以錢養人，一年缺半年的糧”。２０*年，縣財政對城關鎮各服務中心的投入，比改革前多投２８萬元，全面實現了“以錢養事”。

縣鄉兩級財政對農村公益事業投入的大幅增加，為服務中心增加收入、服務人員提高待遇創造了條件。新型考核體系的建立，特別是通過推行服務內容和服務效果農民簽字認可制度，讓農民有了更大的發言權。