室內公共場所禁煙
5月31日,是第31個世界無煙日。今年的主題是“煙草和心臟病”,遠離煙草,不再傷“心”。而就在不久前,一則有關控煙的地方修法公告卻讓人有點“鬧心”。
5月初,浙江省杭州市人大網站發佈“關於公開徵求《關於修改〈杭州市公共場所控制吸煙條例〉的決定(草案)》意見”的公告。
對比1月23日杭州市政府法制辦發佈的《〈杭州市公共場所控制吸煙條例〉修改對照文本》,草案中曾作為此次修法最大亮點的“室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內禁止吸煙”條款被刪除,仍保留了部分場所室內可以劃定吸煙區或設置專用吸煙室的規定。
對於杭州的這一做法,一些專業人士直言,這是地方控煙立法的嚴重倒退。
為何要強調室內全面禁煙
吸煙不單損害吸煙者健康,也危害非吸煙者的健康。控制公共場所二手煙污染的唯一有效手段,就是立法禁止在公共場所吸煙。
2005年生效的《煙草控制框架公約》是第一部全球性的公共衞生公約,其中,公約第八條直接與免於二手煙危害內容相關,規定每一締約方應在國家法律規定的現有國家管轄範圍內採取和實行,並在其他司法管轄權限內積極促進採取和實行有效的立法、實施、行政和(或)其他措施,以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所,適當時,包括其他公共場所接觸煙草煙霧。
“有足夠多的科學證據表明,設立吸煙室並不能保護非吸煙者免受二手煙的危害。一份針對服務業非吸煙工作人員遭受到的二手煙暴露而進行的生物學評估研究結果證明:只有全面禁煙才能夠完全保護這些非吸煙者免受二手煙的危害。”世界衞生組織駐華代表處無煙草行動技術官員許傳興説:“通風和吸煙室對於非吸煙者的保護是毫無效果的,科學證據表明,吸煙室只能將二手煙的暴露率降低約一半左右,也就是説,只能提供部分保護。任何聲稱吸煙室是安全的、可以保護免於二手煙危害的説法都是錯誤的。只有完全禁煙,才能保護民眾免受二手煙的危害,才能十分有效地減少二手煙暴露。”
我國政府2005年即簽署該公約。時至今日,公約在我國已生效13年。按照公約的要求,我國應在2011年通過立法,保證室內工作場所、公共場所和公共交通工具全面禁煙。據2014年世界衞生組織的一項調查顯示,現在全球受到免於二手煙保護的人數的比例是16%。“如果中國通過全面的無煙控制立法的話,這比例就會翻一番,達到32%,這也就意味着將會有三百萬人受到免於二手煙毒害的保護。就全球控煙來説,中國將起到非常重要的作用。”許傳興説。
地方立法緣何“開倒車”
“杭州這次修改條例,把執法機構從單一執法模式改成多部門執法。對十類禁煙場所和九類限煙場所沒作改變,這一點與現行的一些法規規定有衝突,將給執法帶來混亂,是明顯不合適的。”中國疾病預防控制中心控煙辦主任姜桓説。
早在2009年,杭州市就曾修訂《杭州市公共場所控制吸煙條例》,明確規定醫療機構的醫療活動場所、託兒所、各類學校室內活動區域等十類公共場所禁止吸煙,規定歌舞、遊藝娛樂場所的服務區域,公交車、火車、飛機等候區域或售票區域,機關、社會團體、事業單位的辦公室,商店(場)、超市、商品交易市場的營業區域等九類公共場所可以設置吸煙區。“在當時看,這一條例雖然和公約要求相差甚遠,但是在整體上還是比較先進的。”姜桓説。
此後,深圳、北京、上海先後出台了基本符合公約要求的地方性控煙法規,室內工作場所、公共場所和公共交通工具全面禁煙。從監測數據看,二手煙暴露水平有了大幅度下降,禁煙法規受到廣泛歡迎,支持率持續提高。
此次杭州修法可謂一波三折。9年過去了,原本讓人充滿希望的法律規則,為什麼在修改時會阻力重重,甚至公然與現行政策相沖突,走回頭路呢?背後是何深層次原因?對此,中國控制吸煙協會公益法律專家委員會主任委員王振宇分析認為,多重原因造成了杭州地方立法呈現出目前的倒退狀態,包括:對中國加入公約及其實施準則中,室內場所百分之百無煙的要求理解不足;對建設健康中國的號召重視不夠;對煙草危害健康的認識不深;對公眾的立法建議傾聽不認真等等。“但最深層的原因恐怕還是煙草利益集團的干涉。”王振宇坦言。
針對此次杭州修法,中國控制吸煙協會公益法律專家委員會於近日向杭州市人大常委會遞交了一份《關於修改杭州市公共場所控制吸煙條例相關問題的建議書》,建議草案應恢復:室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內禁止吸煙;托幼機構、中國小校、婦幼保健機構、兒童醫院等公共場所、工作場所範圍內的室外區域禁止吸煙。“我們希望控煙立法能堅持室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內全面禁煙, 通過修法保護民眾免受二手煙危害的初衷落到實處。”負責起草該建議書的王振宇強調,全面無煙的控煙立法才是必要和重要的。
截至記者發稿時,有關杭州控煙立法修改的最新進展是,5月15日杭州市人大網站上重新公佈了公告,徵求意見的期限從原來5月18日延長到5月28日。
全國控煙立法如何落腳
據瞭解,現在國際上有55個國家和地區實施了全面無煙的立法。
20xx年12月22日,《中華人民共和國基本醫療衞生與健康促進法(草案)》首次提交十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。草案第三十三條規定,國家採取宣傳、教育、管理等措施,提高公民對吸煙、飲酒危害的認識,減少對國民健康的危害。公共場所控制吸煙,具體辦法由省、自治區、直轄市制定。煙草製品包裝應當印製帶有説明煙草使用具體危害的警示。禁止向未成年人出售煙酒。
“全國性的無煙立法可以在控煙方面實現法治統一,讓全國人民無差別地享受到健康中國帶來的好處、享受到我國控煙工作取得的成果。而且比起分別由地方進行立法,出台全國性控煙立法還會節約大量的立法成本。”王振宇特別強調一點,全國層面的控煙立法必須是全面無煙的立法,才是必要和重要的。
“如果全國層面的控煙立法不符合國際公約的要求,達不到北京、上海等地方立法水平,還不如沒有全國性的控煙立法。”王振宇説。
那麼全國控煙立法中最應解決的是哪些問題呢?對此,王振宇認為主要有兩個:一是必須明確規定室內場所全面禁煙,這直接決定立法的品質;二是必須對執法主體、工作機制、執法權責、執法保障等涉及執法層面的問題有明確具體的規定,這將決定立法的可操作性。此外,立法還應當理順公眾健康、民族形象、煙草公司利益之間諸多關係。
“基本醫療衞生與健康促進法草案的相關規定仍存在不足,首先沒有罰則,其次禁止吸煙的場所不明確,再次執法部門和違法後果不明確。”王振宇建議將第三十三條修改為:國家採取立法、宣傳、教育、管理等措施,提高公民對吸煙、飲酒危害的認識,減少對國民健康的危害。室內公共場所和其他禁止吸煙場所禁止吸煙,具體辦法由國務院、省、自治區、直轄市等政府機關制定。煙草製品包裝應當印製帶有文字和圖形説明煙草使用具體危害的警示。禁止向未成年人出售煙酒。
控煙立法太嚴不利於執法是偽命題
吸煙不單損害吸煙者健康,同時也傷害非吸煙者的健康。控制公共場所二手煙污染的唯一有效手段,就是通過立法禁止在公共場所吸煙。
據20xx年中國控煙協會對10個城市11523名公眾的調查結果顯示,高達91.9%的公眾支持公共場所室內全面禁煙:其中吸煙者為80.3%,不吸煙者為95.7%。公共場所室內全面禁煙已成為公眾的普遍訴求。
最近,杭州市擬修改《杭州市公共場所控制吸煙條例》,徵求意見稿中刪除了此前廣受讚譽的“室內公共場所、工作場所全面禁煙”規定,並允許室內可以設置吸煙區等。對此,杭州市相關部門給出的理由是,“雖然國內已有北京、上海、深圳等城市實行了室內公共場所、工作場所全面禁煙,考慮到條例執行的可操作性和有效性,經反覆研究,將本次修改的重點定為解決執法難、法律責任過輕和威懾力不足的問題”。
嚴格的控煙法規和加強執法之間是互相矛盾嗎?設立吸煙區就可以方便管理、有助於法規落地?對此,一些業內人士提出異議,認為控煙立法太嚴將不利於執法是個偽命題。
控煙必須做到全覆蓋
幾天前,因為杭州修改控煙條例,北京市衞生監督所黨委副書記王本進以個人名義和北京市控煙執法實踐者的身份給杭州市人大常委會寫了一份建議。在他看來,在公共場所設置吸煙區是為了方便管理這個説法,完全是一個偽命題。
“不執法根本不知道設置吸煙區會帶來多大的難處。而且設吸煙區的行政成本其實非常高,怎麼設?在哪兒設?設多大的?標準誰來定?一旦接到投訴就要具體調查取證,怎麼取證?之前他有沒有設置吸煙區的分佈圖?固定在哪兒設的?人家投訴的時候你吸煙區在這兒,調查的時候吸煙區又 跑哪兒去了,這種情況你怎麼證明他的違法行為?”王本進提出了一系列疑問。
相反,作為一名具體的執法者,王本進的切身感受就是,控煙必須要做到全覆蓋。“北京的控煙條例好實施,就是因為法規設計得好,符合現代的健康理念,符合北京市大的政策環境。實行全面控煙,換言之,只要是室內吸煙就可以處罰,就這麼簡單。行政成本低,操作易行,容易做。相反,如果説在場所裏面設置吸煙區,那法規完全就是個擺設,幾乎執行不下去。”
保留公共場所吸煙區是控煙立法倒退
中國疾病預防控制中心控煙辦主任姜桓舉例説,杭州控煙條例裏的十類禁煙場所包括“醫療機構的醫療活動場所”,2009年原衞生部出台了《關於2011年起全國醫療衞生系統全面禁煙的決定》,要求醫療衞生機構室內全面禁煙,不僅僅是醫療活動區。再比如,《健康中國2030規劃綱要》明確提出:“領導幹部要帶頭在公共場所禁煙,把黨政機關建成無煙機構。”2013年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關於領導幹部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》中也明確要求“各級領導幹部要充分認識帶頭在公共場所禁煙的重要意義,模範遵守公共場所禁煙規定,自覺維護黨政機關和領導幹部形象”。
“如果按照杭州目前條例規定,在辦公室可以設立室內吸煙區,領導幹部就不是公共場所禁煙的帶頭人,相反還成為公共場所的吸煙人,這樣一來,黨政機構還怎麼會成為無煙機構?這不僅將違背了《健康中國2030規劃綱要》的宗旨,違背兩辦通知,也違反了原衞生部出台的決定,將會給全社會帶來極大的負面影響。”姜桓説。
控煙立法執行到位離不開社會共治
20xx年6月1日,被稱為史上最嚴的《北京市控制吸煙條例》正式施行。數據顯示,與2016年相比,2017年全年度,北京市對單位的處罰增加了52%,對個人的處罰增加了72%。2017年前四個月處罰單位159家、個人679人,今年前四個月處罰單位179家、個人1236人,增加幅度較大。
“控煙一定要實行社會共治。任何一個法規的落實,不能光是等着執法者去處罰。”王本進認為,法規執行到位,首先政府和單位要履行主體責任,其次個人要有守法意識,最後行業要有監督管理。
實際上,社會共治也是北京控煙條例的最大亮點之一。從3年前開始,北京市就動員了社會志願者參與到控煙執法輔助過程中。北京控煙協會會長張建樞算了這樣一筆賬:“我們累計的志願者工時每個月大約在一萬小時,換算成工作日的話,大約等於至少60個全職的工作人員,相當於全年投入60個完整的全職人員參與控煙。實際上現在對志願者投入微乎其微,只有一些很少的補貼,相當於節省了兩千多萬元的經費。所以我們覺得控煙領域社會共治潛力巨大,值得很好地去進行開發。”
在北京市疾病預防控制中心控煙辦主任段佳麗看來,構建控煙法律制度不能單純依靠一個條例。“實際上,控煙法律制度是立體、多元化、全方位的,不只有控煙專項法律,還有廣告法、未成年人保護法、消防法、互聯網信息管理相關的條例等一系列法律法規。要充分利用好現行這些法律法規,為大眾健康服務,架構起多方位的控煙法律制度。”
