誰應當為村級債務買單——對村級債務承擔主體的透析
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村級債務，是指村級組織全部收支的逆差，既不包括鄉（鎮）形成的債務，也不包括村民小組的債務。本文之所以不討論鄉（鎮）及村民小組的債務，是因為它們的化解與村級債務的化解有異曲同工之處。村級債務若能有效化解，那麼，鄉（鎮）及村民小組債務的化解就會迎刃而解。村級債務既包括公開帳面上的顯性債務，也包括帳面之外的隱性債務。現實情況是隱性債務往往等於或大於顯性債務。正是因為有這麼多顯性或隱性債務亟待化解，於是村幹部們竭盡盤活存量資產之能事。但問題在於：能變賣或出租的資產已經被變賣或出租，剩餘的資產均難以變賣或出租。這在偏遠的農村尤為明顯。在資源性收入逐漸減少而生產經營性收入又幾乎處於空白，花費了很大精力而債務的化解卻並不理想的情況下，村幹部們只好另闢蹊徑，其中，他們樂此不疲的便是去跑項目、要資金。村委會本來是為農民提供公共服務的機構，但目前的情況卻是另外一番景象：其除了完成上級交辦的上交税收及計劃生育等硬性工作外，主要精力往往是忙於招商引資以化解債務。招商引資是利用熟人社會中一切可能的關係包括同學、老鄉、曾經下放本地回城去的知青以及從本村考出去或參軍轉業在外面工作的人員。他們的精神確實可佳，但令筆者憂慮的是如果每個村都在招商引資，究竟有沒有那麼多的資金、項目用於分配？如果某些村在外界無任何關係藉以利用，那麼資金和項目又從何而來？所以，從現實語境看，村級債務的化解，是“三農”問題破解中的一道難題。如果我們的視角僅僅停留在村委會身上，那麼，債務的化解只會陷入借新債還舊債借債還債債還債的尷尬局面，躑躅不前，毫無起色。筆者認為，為了實現化解工作的新突破，明確債務償還主體、釐清償債責任、規範債務清償行為應成為必需。而從債務發生原因出發，來探析債務承擔主體及化解方法則不失為明智的選擇。一般而言，根據形成的原因不同，村級債務主要有以下幾種類型：盲投型債務、透支型債務、應差型債務、拖欠型債務以及浪費型債務①。與之相對應，債務承擔主體包括政府②、村委會、農民以及村幹部。當然，村級債務發生的原因異常複雜，其責任主體並非是涇渭分明，本文僅是探索一條思路，拋磚引玉是筆者真正的初衷。
一、政府能袖手旁觀嗎
《國務院關於進一步做好農村税費改革試點工作的通知》（國發[2001]5號）指出：各地要結合實際，加強指導，制定鄉村債務的具體處理辦法，不能簡單由政府背起來。不能簡單由政府背起來，其潛台詞是政府該背的，自己還是應當背起來，不能隔岸觀火，一概不問。按誰決策，誰負責等原則，因財政體制及政府決策失誤等原因而產生的債務，責無旁貸地要由政府承擔，而不應由村墊資承受。例如，相關公共產品提供過程中產生的債務。現行農村財政制度所形成的村級組織財權、事權不對稱，導致農村公共產品嚴重供給不足。村級組織事權過多，財權過少，事權與財權脱節，陷於有事權而無財權的境地。相應地，村級組織同樣具有經濟理性，在事權無法轉移的情況下，便向農民伸手，一旦超過農民可支配能力，自然就演變為村級債務③。例如義務教育。《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定：實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。國家用於義務教育的財政撥款的增長比例，應當高於財政經常性收入的增長比例，並按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。由此可見，九年義務教育是法定項目，屬全國性公共產品，它們關係到國家的總體利益，應由政府承擔供給責任④。但事實並非如此。據國務院發展研究中心的調查（2001），中國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣級財政負擔，省財政負擔11%，中央財政只負擔約2%。而鄉財政的來源又主要源自農民的上交，所以，村實際負擔了義務教育投資總額的70%-80%⑤。立法的意旨是義務教育經費的主體由中央及省級財政承擔，在中央與地方分税，省級以下財政大多困窘的情況下尤為如此。但遺憾的是其意圖在實務中並未得到體現。長期以來，在城鄉分割的二元經濟結構和城鄉分隔的二元户籍制度下，我國形成了城鄉分離的二元公共產品供給制度：城鎮實行的是由政府供給為主導的公共產品供給制度；
農村實行的是以農民“自我供給”為主導的公共產品供給制度⑥。因而在農村，義務教育以外的其他公共產品如修路、民兵訓練、衞生及計生等，政府亦負擔很少。政府不該轉嫁自己的法定責任，毫無疑問，其應承擔由此造成的後果。不僅如此，政府還應在核銷村級債務中發揮積極的作用。99年開始，為了維護金融安全，國有獨資銀行相繼豁免、核銷了一批不良貸款，然而其對象基本是國有企業。對按照政府指令借貸興辦的村辦企業，是春風不度玉門關，基本未予以核銷。所以，政府應會同銀行等機構參照國有獨資商業銀行處置不良資產的辦法進行政策性核銷，即對村級債務中的呆壞帳，由村委會或村集體經濟組織提出，再由鄉鎮向債權單位申報，按有關規定銷帳；
對村欠鄉鎮政府的款項，先予掛帳；
對過去興辦教育、交通、水利等公益事業形成的債務，若其事權、財權、產權已上劃，其債務隨之劃轉。對債權單位已撤銷或債權人主動放棄追償要求的債務，可按《會計準則》或有關規章規定的程序予以核銷。質言之，政府承擔責任一般是基於兩點：一是體制設計有瑕疵，對由體制性原因造成的債務，政府應承擔其後果。用法律語言來表述，這就是立法成本的支出；
二是決策失誤而給村級組織造成的損失，按民事責任中的過錯原則，其當然應承擔責任。這兩點是村級組織負債的主要誘因。如果政府真正對村級債務負起責任，那村級債務的主體將會得以消化。否則，一味依賴村委會，只會使債務陷入無解的境地。
二、村委會如何演好自己的角色
村委會在債務化解過程中要不要負責任，首先必須弄清村委會的定位，即村委會究竟是不是一級法人。如果是法人，其就能獨立承擔責任。按照民法原理，法人資格取得有兩種情況：一是依法設立的，從成立那天起就自動取得法人資格，如機關法人；
二是核准登記取得的，自工商部門頒佈營業執照那天起取得法人資格，如企業法人。現行法律對村委會是否是法人並未界定。《憲法》及《村民委員會組織法》規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。筆者認為，既然村委會是依照《憲法》及相關法律設立的，其當然就適用第一種情況，即從成立那天起就自動取得法人資格，性質類似於準機關法人。法人的重要表徵是能獨立承擔責任，村委會亦毫不例外。那麼，村委會究竟以什麼資產來承擔責任呢？客觀地講，儘管各地採取了許多舉措化解債務，但效果並不明顯，原因是多方面的。其中一個很重要的因素是債務多的村往往位於中西部，而中西部省份，尤其是偏遠地區農村，其根本無財產可用來拍賣償債，即使有一些“四荒”地，也是無人問津。而依據《憲法》、《土地承包法》等法規的規定，對自然條件、交通區位相對優越的農田，在農民不願意的情況下，村委會又無權組織流轉，這樣就使得村委會沒有收入用於償債。既然村委會是資不抵債了，能不能將其“破產”，答案顯然是否定的。雖然村委會是一個自治組織，但其在一定意義上是政府職能的延伸，充當着“準政府”角色。如果將其“破產”，那政府的許多目標將無法實現，同時還有可能使農村的管理陷入無序的狀態。既然如此，村委會在化解債務中究竟應該怎樣履行職責呢？概而言之，筆者認為可以從以下幾個方面着手：一是依法清收問題債權。村級組織負有大量債務，同時其對外一般也享有一定的債權。這些債權通過經濟、行政的手段難以順利回收，因而被稱之為問題債權。問題債權回收力度越大，數額愈高，不良債務的償還就越充分。二是協助有關部門，對現有債務進行清理，以剔除違規債務。這包括兩塊：（一）審視***和計算複利及預先在本金中扣除利息的問題。最高人民法院《關於人民法院審理借貸案件的若干意見》規定：民間借貸的利率可以適當高於銀行的利率，但最高不得超過銀行同類貸款的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保護。另外還指出：債權人將利息計入本金計算複利的，只返還本金。同時，《合同法》第20條規定：借款的利息不得預先在本金中扣除，利息預先在本金中扣除的，應按實際借款數額返還借款並計算利息。對業已結算轉本的利息，首先剔除超標準計算的利息，然後剔除息轉本重複計算的利息，用於衝減本金。對預先在本金中扣除利息的，債務應按實際借款的數額以及由此而發生的利息計算。村委會在這個方面有大量工作可做。（二）對相關債務的真實性，包括憑證、發票的合法有效性予以審查，避免弄虛作假情況的發生。由於村幹部變動頻繁，財會人員業務素質不高，加之時間久遠，財務監管不力，往來結算手續不清等原因，導致一些村債務，幹部説不準、帳上算不明、債主弄不清，有的甚至是糊塗官打糊塗百姓，不僅虛增了數額，而且出現了虛報冒領等情況。因此，村委會有必要配合、協助村民主理財小組及相關部門對此進行清查。三是避免新債務的發生，村委會一方面要化解存量債務，即現實債務，更重要的是要防止產生增量債務，即或有債務。如果存量債務化解了，新的債務又產生了，“按下葫蘆浮起瓢”，那債務的化解終究是揚湯止沸，而非釜底抽薪！可以肯定的是，村委會在這個方面將可以發揮其他任何組織或個人不可替代的作用。
三、農民有沒有義務
有學者指出，有的地方由於農民對村幹部的違法行為無動於衷，因而村級債務較多。而另外一些地方，農民對村幹部的違法行為動輒上訪，因而債務較少。是故，對村幹部違法行為無動於衷地方的農民應對村級債務負有責任。筆者對此不敢苟同。儘管我國進行村民自治多年，但村組織內部沒有建立起或者説沒有很好地建立起讓農民自己充分表達對公共產品需求的合理機制，農民投票選擇權受到限制。因而從某種意義上講，農民的監督權是虛置的。按照法理，以權力制約權力，監督才會真正有效。更何況，即使農民對村幹部的違法行為進行上訪，但結果如何完全取決於上級政府的關注程度。而在現實背景下，出於穩定的考慮，政府並不提倡農民動輒上訪。在抗議成本較高，而效果很有可能不明顯的情況下，農民是不會輕易動用上訪或者起訴手段的。並且，具體對個體農民而言，監督是權利，可以行使，亦可以放棄。如果由於農民沒有或者較好地實施監督而發生了債務，並硬性轉嫁給農民的話，那麼，監督實際上就變成了一項義務。顯而易見，這是不符合法理精神的。當然，不能把村級債務轉嫁給農民，並不是説農民在事實上沒有間接地承擔債務。在有的地方，農民雖然未直接承擔債務，但農民在很大程度上間接地承擔了村級債務所帶來的不利後果，從某種意義上講，這比承擔帳面上有形的債務更可怕！有的經濟發達地區，由於沒有債務，農民應交的税費往往由村墊付，且村裏進行基礎設施建設等公益事業建設，反過來又促進了農民收入的提高。而在村級債務多的落後地區，村幹部整天忙於還債，沒有精力亦沒有財力來進行水利興修、公路修建等公益事業建設，這在一定程度上影響了農村產業結構的調整及農民收入的提高， “三農”問題在這裏成為真正的難題。如果不能緣因監督不力而讓農民承擔債務，那麼，可否依據農民是集體經濟組織的成員而讓其承擔呢？有的地方提出，既然承包的土地被徵用後，農民可以獲得相應補償，與之對應，當村裏負債時，農民理所當然地就要承擔責任。於是，出現了農民把户口遷往城鎮時，村裏進行掣肘，非要其分攤了一部分債務後才給辦理手續。筆者對這種觀點和做法同樣不敢苟同。理由是：第一，集體資產盈餘的分配與成員有一定的關係，但並不能完全按照成員進行。在現實條件下，當集體資產盈餘，農民遷往外地時，一般並不能分享盈利。如果負債時要農民承擔的話，顯然違背了權利和義務相一致的法律原則；
第二，不能以承包土地被徵用後要予以農民補償費作為抗辯理由。給予農民土地使用權，是保護農民生存權的需要，而生存權又屬於人權的範疇，人權是不可侵犯的，在任何社會均應得到保障。所以農民基於土地使用權而獲得補償費不是依據權利和義務相一致的原則，而是生存的需要。即使硬要適用權利和義務相一致的原則，此處的義務也僅僅是指根據國家的規定繳納相應税費的義務，而非償債的義務。很顯然，税費和村級債務不能等同；
第三，從人口數看，隨着生老病死、參軍、入學等情況的出現，村人口始終處於發展變化的不確定狀態，債務不好分攤。如果硬要現有的人口承擔以前的債務，顯而易見對這部分人是不公平的，違背了法律最基本的價值取向——公平、正義；
第四，即使農民已經入股，但其承擔的是有限責任，即以自己的出資額為限，超出部分與其無關。所以，在一般情況下，農民對村級債務是不需要承擔責任的。當然，農民對於村級債務不需要承擔責任，這是相對的。由於個體農民的原因而導致村級債務的增加，農民對此應負責。例如，儘管現在有的地方在減免農業税，但對於減免農業税以前依法應由農民承擔，而實際上是由村墊資支付的税費，由此形成的債務農民自己應承擔。依照《土地承包法》的規定，在簽訂承包合同後，如果因為外出打工或種田比較效益低下不耕種而任意拋荒的話，那麼，該承包田上產生的相關税費應由農民承擔。即使現在在減免農業税，但法不溯及既往。
四、村幹部可不可以脱掉干係
一般而言，一個村負債較少原因可能有幾個：一是位置偏遠，上面來人較少，招待費不高；
二是未貫徹上面村村點火、處處冒煙的指示而盲目興辦企業；
三是未大舉借債興修水利、公路及辦公樓；
四是村幹部道德優良、作風正派，不利用權力假公濟私。但事實證明，不負債或者負債很少的村非常罕見。這種現象固然與上面的體制及錯誤決策有一定的關係，但某些村幹部本身的原因亦不可忽視。村幹部本身也是“經濟人”，有追求自身效用最大化的動因，天生就有內部性和自我擴展的動力，憑藉權力尋租以滿足個人利益就成為一種必然的選擇。村幹部自身導致債務增加的不道德行為主要體現在以下幾個方面：一是某些村幹部藉口上級達標升級的要求，去做那些明知不會產生效益卻可以為自己帶來業績乃至索賄機會的所謂事業。這些村幹部會不遺而力地想出種種為索賄而建設的工程，會去借各種可以借得的高息貸款，從而做出所有人都知道不該做、做不好但卻做了的那些壞事，從而留下嚴重的村級債務；
二是有的村管理制度不健全，財務混亂，吃喝成風。在村民自治以後，某些村幹部未經村民主理財小組同意或違反村民自治財務方面的規定，超越權限進行招待，擅自簽單而發生了鉅額的費用；
三是少數村幹部以權謀私，貪污挪用公款，這些都會導致公共產品需求無限擴大，當擴大到超過農户實際供給能力時，就自然轉變為村級債務；
四是某些道德敗壞的村幹部經常鑽現行體制的空子以徇私。例如未經批准隨意為與自己關係好的單位或個人進行擔保或未按規定程序決策盲目舉債，其導致的結果很有可能就是村級債務的累加。對以上行為形成的債務，村幹部無疑負有不可推卸的責任。應按誰決策，誰負責，集體決策由主要領導負責的原則處理。不可否認，要清晰界定並明確具體對象，無疑具有一定難度。但決不能因為有難度，就免除某些村幹部在化解村級債務中的責任。同時，亦不能因為某些村幹部承擔了刑事或者行政責任，就免除其在化解村級債務中的民事賠償責任。當然，需要注意的是，對於村幹部善意的從發展集體經濟維護農民合法權益角度出發但幹部本身能力差而形成的債務，不能由村幹部承擔，否則會損傷他們工作的積極性。
