在WTO多邊框架下看風險預防原則
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關鍵詞：風險預防原則；
WTO；
貿易壁壘
一、風險預防原則之於貿易
隨着國際貿易突飛猛進的發展，環境保護、人類健康及食品安全等問題得到越來越廣泛的關注。世界各國爭相制定了相關戰略政策並相繼出台了一系列具體措施，這些措施構成了一層層靚麗的技術屏障，成為當前貿易中的技術壁壘。預防原則是國際環境法領域的一項新興原則，其本意在於防止對人類健康、生命、自然資源等造成損害的風險，該原則的適用範圍不斷擴大到其它領域。風險預防原則在越來越多的立法和政策中得到體現，儘管該原則的倡導者宣稱，該原則試圖在保護人類健康、環境和確保產業競爭力之間建立一個合理的平衡，但其無疑其對國際貿易產生了不可忽視的重要影響。近年來，風險預防原則在貿易領域中的作用，越來越得到各國乃至世界範圍內的關注，尤其是歐盟，該原則的重要性和地位，在其立法與政策中均得到體現。事實上，隨着歐盟在世界經濟舞台上位置的不斷提升，風險預防原則在政府對公共危險的評估和管理中的角色，在國際範圍內已經越來越成為加深全球經濟融合中的中心議題。以“風險預防原則”為導向的政策制定者，試圖建立一個以環保為中心、不受任何風險干擾的烏托邦完美世界，但卻沒有認識到由此導致的經濟和機會成本，對相關產業乃至世界範圍造成的影響。
二、WTO體制下風險預防原則的定位
實施衞生與植物衞生措施協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures， SPS）第5.7條是WTO框架下，成員可能解釋其有權適用“風險預防原則”的一項可援引條款。《SPS協定》要求各成員在確定適當的衞生與植物衞生保護水平時，應考慮將對貿易的消極影響減少到最低程度的目標，應避免其認為適當的保護水平在不同的情況下，存在對國際貿易產生歧視或變相限制的任意或不合理的差異。依據協定要求，各成員應保證其制定的相關規則在保護合理目標所必要的限度內實施，並且根據科學原則，一旦不具備充分的科學證據，則不得再繼續保持該規則，《SPS協定》第5.7條規定了該要求的例外情形。該條款允許成員方在科學證據不充分的情況下，採取臨時措施，同時，這可以解讀為，在不具備證明一種產品安全性的充分證據條件下，各成員方可以採取預防措施。SPS協議第5.7條的規定通常被認為具備了預防原則的基本要素，但僅僅具備相關要素並不能夠就此認定第5.7條就是預防原則。至少從條文本身以及WTO爭端解決機構（DSB）的案件處理結果來説，DSB並沒有將第5.7條作為預防原則來適用。
在荷爾蒙牛肉案件中，歐盟援引了“預防原則”來支持其主張，而上訴機構拒絕對該原則在國際法中的地位做出明確評述。本案中，歐共體並未主張其對來自美國和加拿大的牛肉的進口禁令是臨時措施，而是援用了“預防原則”支持其主張：其荷爾蒙牛肉禁令是基於風險評估，並主張預防原則是一項國際法的習慣規則。歐盟提出預防原則已經是一項基本的國際習慣法或者説至少是一項一般法律原則，預防原則的本質在於它不僅用於處理風險，而且用於風險評估。歐盟認為，專家組關於預防原則的適用不能凌駕於已經有明確規定的SPS協議第5.1條和5.2條的陳述以及預防原則與上述條款相沖突的陳述是不正確的。歐盟認為SPS協議的第5.1條、5.2條和附件A.4並沒有描述一種特殊的風險評估的類型，而僅僅是説明了風險評估需要考慮的因素。因此，上述條款本身並沒有阻止成員國在遇到有衝突的科學信息和科學不確定性時基於謹慎的考慮設定相應的安全標準。
上訴機構對於“預防原則”與《SPS協定》之間的關係，做出了具體評述，但仍拒絕對“預防原則”的國際法地位發表意見。上訴報告中提到，第一，預防原則沒有被寫入《SPS協定》，不能作為使與協議其他條款規定的義務不符的措施合法化的依據。第二，預防原則的確在協定第5.7條中有所反映，同時，預防原則在前言第6段和第3.3條中也有所反映。這些都明確承認了成員國有權採取他們各自認為合適的保護措施，這些保護措施的水平可以高於目前現存的國際標準，指南和建議中規定的保護水平。第三，專家組對是否存在充分的科學證據以證明SPS措施的合法性等問題的界定，具有決定權。第四，預防原則本身並沒有、也不存在相關的文本指南，將專家組從適用條約解釋的一般原則來解讀《SPS協定》各條款的義務中解脱出來。但是，上訴機構認為，“風險預防原則”的在國際法中的地位問題一直是學術界、管理者、律師及法官爭論的對象，一些觀點認為，該原則已經發展成為國際環境法領域的一項一般習慣法原則。但是，對於此項原則是否作為一般原則或國際習慣法被各成員所廣泛接受，仍是不確定的。因此，上訴機構不必要也是非謹慎的，對這個抽象卻重要的問題提出觀點。
由此可見，對於“預防原則”在國際法中的法律的地位並未做出明確界定，“預防原則”，至少是在國際環境法領域之外，仍待權威解釋。我們可以得出的結論是在SPS協議的有關條款中，可以找到預防原則的要素，預防原則只有在當科學證據不是很充分的時候才能被援引，但必須基於一項風險評估。而且，預防原則在SPS協議中的反映是有限的，不明確的。另外值得注意的是，SPS協議雖是WTO體制下協調貿易自由與人類、動植物健康保護這兩種不同的，在一定程度上相對立的政策目標的成果，但在法律規制上，更強調貿易自由。
三、《TBT》協定對風險預防原則壁壘作用的規制
在風險預防原則之下，如果某一物質、產品本身，或在其生產、形成、組裝的過程中，可能在不確定的將來，對健康或環境造成潛在的未知風險，那麼這一物質或產品將會受到禁止或嚴厲的限制。表面上看，預防原則是公共安全、健康及食品安全的“安全第一”（better safe than sorry）管理體制之下的一項科學原則，但究其本質，不難發現其在更大的程度上發揮着達到政治目標的作用。風險預防原則，並非是基於現實環境中實際風險發生的可能性，而是基於實驗環境中判定的、在不確定的將來可能發生的潛在風險或危害，並以此確定某一物質的危險性。該原則的倡導者，對建立一個以環境為中心、不受任何風險干擾的烏托邦完美世界，但卻沒有認識到由此導致的經濟和機會成本，對相關產業乃至整個社會造成的影響。以風險預防原則為導向的政策制定者，試圖消除不確定的、潛在的對環境或健康的危害，卻帶來了新的、更大的公共危險，並且對此種危險不容易進行評估和管理。如果該原則在全世界範圍內被採用，那麼根據這項所謂的“科學原則”，各個國家可以依據某產品與環境變化之間微弱的聯繫為推定證據，而嚴重限制其國內或國際貿易。
WTO法律框架下，有兩個為防止成員國制定構成貿易不必要障礙的技術法規或標準而特別制定的協議，除了之前論述的《SPS協定》之外，另一個是技術性貿易壁壘協定（Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT），一定程度上可以説，這兩個條約的有關條款，與風險預防原則密切相關。《TBT》協議的使用範圍則相對廣泛，適用於衞生與植物衞生措施之外的技術法規、標準或其他事項。根據《TBT協定》第2條的規定，各成員有義務保證其制定、採用或實施技術法規，不得在目的或結果上對國際貿易造成不必要的障礙。此外，技術法規對貿易的限制不得超過為實現合法目標所必需的限度，同時考慮合法目標未能實現可能造成的風險。因此，披着“環保外衣”的風險預防原則，不僅會因為其對風險評估系統根基的破壞，而有可能造成更大的風險，還會因其對貿易的限制作用而違反WTO框架下相應的義務。
四、結束語
鑑於風險預防原則涉及法律、經濟、政治、社會多方面因素，在WTO框架下，對於此問題也展開了討論和關注， 在迄今為止提交WTO爭端解決機制的案件中，也存在涉及該原則的相關案例。在WTO層面上，貿易與環境的關係已經引起了廣泛的討論，但對於“風險預防原則”尚未作出明確的定位。WTO規則不防礙成員國在其認為合理的範圍內，採取保護環境和人類、動物、植物生命或健康的相關措施，但此採取此類措施不得對國際貿易產生不合理的限制作用。因此，在國際貿易領域對於風險預防原則應採取審慎的態度，否則其適用很可能對貿易產生壁壘作用。
參考文獻：
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（作者單位：中國政法大學國際法學院）
