基層民主法治建設狀況的調研及思考

基層民主法治建設狀況的調研及思考

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基層民主法治建設是社會主義民主法治建設的基礎性工作，是社會主義民主法治最廣泛的實踐。經過多年的實踐發展，基層民主法治建設已逐步走上規範化、制度化軌道。但與迅速變化發展的社會生活相比，與人民羣眾不斷增長的參與需要相比，基層民主的法治化進程還存在許多問題。本文通過對所在區域的實踐調研，分析現今基層民主與法治建設取得的成績和存在的問題，在此基礎上，從民主與效率、村民自治組織、村民自治權、村民利益、法治與道德習慣等方面提出對策建議，希望對加強基層民主法治建設有所裨益。

我國的社會主義基層民主政治，是廣大人民羣眾在基層經濟、政治、社會和文化事務領域，直接行使當家作主民主權利的制度建設和實踐活動。基層是社會的細胞，是各種利益矛盾的集聚地，基層民主法治建設水平的高低直接影響社會主義民主法治的進程。隨着改革的不斷深化和社會的不斷進步，各種矛盾和問題日益凸顯，社會利益關係愈加複雜，廣大人民羣眾對各種權益的需求和期望越來越高，迫切需要進一步完善基層民主法治建設。

一、基層、民主及法治概念綜述

基層一般是指各種社會組織中最低的一層，與羣眾的聯繫最直接。實行直接性管理是基層這個概念最突出的特點，即直接面對人民羣眾，直接接受人民羣眾的監督，其一切管理活動都具有直接性而沒有什麼中間環節。從縱向上看，基層並不能簡單地等同於鄉鎮。因為除了鄉鎮而外，還有羣眾性自治組織村民委員會和居民委員會，也還有縣、城市的區、不設區的市;從橫向上看，基層並不簡單地等於政權，因為除政權組織外，還有基層的黨組織、其他國家機構、社會團體以及事業單位等。縣、城市的區、不設區的市的黨組織、國家機構和社會團體、企(事)業單位以及村民委員會和居民委員會都具有管理活動的直接性，因而，均應屬於基層的範疇。

基層民主制度主要是指我國的基層羣眾性自治制度，是指基層羣眾性自治組織形式及其運作方式，它是基層羣眾性自治組織自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的方式、方法、程序的總和，是人民參與管理國家事務和社會事務的一種形式，是社會主義民主制度的一個重要方面。憲法第111條第1款規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層羣眾性自治組織。”基層羣眾性自治是非政權型的，即非國家性質的自治，而是一種社會自治。在我國社會主義民主建設過程中，從民主主體的範圍看，發揚基層民主，保證基層組織和成員直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐;從民主建設的目的和途徑看，發揚社會主義民主，則是為了讓人民羣眾當家作主，調動人民羣眾的積極性。而要實現這個目的，除了讓人民羣眾有權選舉代表，監督國家權力機關，參與對國家事務的管理外，更重要的一個途徑就是加強基層民主制度建設，讓人民羣眾對基層的公共事務進行管理，並逐步使這種管理規範化、制度化。因此，基層民主制度對當代我國社會主義民主的發展，具有十分重要的意義。

法治是指依法而治，它包含了立法、司法、執法、守法、法律監督等環節，其基本精神是法律權威至上、法律面前人人平等。

美國法理學家富勒的法治學説認為，“法治”有八項原則：第一，一般性。為了使人類行為服從規則的控制，必須有規則存在。第二，頒佈。要想讓法律提供行為指引，公眾就必須可能知曉，因此需要公之於眾。第三，不得溯及既往。否則，法律不但難以指引行動，而且會破壞活動的可預期性。第四，清晰性。只有人們能夠識別法律的規定，法律才有可能發揮出指引人類行為的作用。第五，不得自相矛盾。矛盾將導致人們無所適從。第六，不得要求人們做不可能之事。超出人們能力的規定，不可能產生作用。第七，在時間之流中保持相對連續性。第八，官方行動與公佈的規則之間的一致性。法治的內涵被鄧小平概括為“十六字方針”即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。就基層民主制度與中國法治政治的關係而言，只有開展基層民主制度建設，才能把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度上和法律上保證黨的領導核心作用;才能使黨經過法定程序將自己的政治主張變成國家意志，實現代表人民羣眾的利益;才能使國家機關和公職人員依法代表人民管理國家的各項事務，而不是以言代法、以權代法、以權壓法、以權治民。現代意義的法治，是民主的產物，法治的本質在於它是崇尚體現廣大人民羣眾意志的法律在國家政治、經濟和社會生活中的權威。法治是民主發展的制度成果，又是民主發展的根本保障。現在中國基層民主推進中出現的種種問題，歸根結底需要法治建設來解決;建立新的基層民主政治秩序，需要以法治建設為根本途徑。

二、基層民主法治建設的實踐情況

為了解基層關於民主與法治建設的實踐操作，我們對所屬轄區寧波市江北區的幾個基層單位進行了調研。

(一)甬江街道：依法保障村民自治，增強村民自治能力

1.落實民主選舉制度，健全村級組織建設。街道嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱“村民委員會組織法”)和《中華人民共和國選舉法》進行選舉，從村選舉委員會組成，選舉辦法確定，候選人和村民代表、村民小組長產生到選舉日投票，整個程序嚴格依法規範進行，讓村民充分享受民主權利;在選舉過程中，街道嚴格執行“村民代表只有獲得到會户主(或户代表)半數以上推薦，或在第二次差額選舉中獲得三分之一以上贊成票，方可當選村民代表”這一原則，提高了村民代表隊伍的整體素質和羣眾擁護度。

2.落實民主決策制度，切實保障村民自治權利。建立村級黨員、村民代表接待室制度，確保農民羣眾知情權、參與權;建立村級重大事務科學決策制度，確保農民羣眾決策權。

3.落實民主管理制度，保障村務管理有章可循。(1)指導各村制訂村民自治章程的村規民約，明確村民權利和義務村級各類組織之間關係和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村風民俗、計劃生育等方面要求，在村民代表大會通過後實施，並且印製成冊，分發到户。(2)建立優秀村民代表評選制度，構建全面提升村民代表素質的有效機制。(3)建立村幹部向村民代表大會述職述廉制度，構建村幹部雙重考評機制。

4. 落實民主監督制度，確保村務監督全面普及。(1) 在全街道推行幹部保廉機制，建立村幹部廉政信用檔案，把述廉結果、審計結果、村民舉報調查結論和重大事項報告情況歸入廉政信用檔案。(2)出台《街道工程建設及項目管理辦法》，明確規定10-50萬元建設項目必須統一管理，各村成立工程質量監督管理小組和招投標領導小組，並要求項目建設竣工前必須委託有資質的中介結構進行審計，同時，對村級集體經濟大額資金使用日報制。(3)推行村級財務審計制度，為避免傳統的“村帳鎮監”的內部監管方式的一些弊端，街道聘請註冊會計師對財務情況進行全面嚴格審計，並用通俗易懂的語言向村民代表解釋審計報告的內容及含義。

(二)甬江街道聯成村：約訪接待聽民情，懇談之中解難題

1. 建立講事、議事、評事制度。這給村民提供了暢所欲言、表達想法的空間。

2. 建立黨員、村民代表接待室制度，構築幹羣溝通平台。該村在街道黨工委、辦事處的指導下，成立了黨員、村民代表接待室，確定每星期的某兩天，在村會議室由指定的黨員、村民代表接待羣眾，接受羣眾的詢問，向羣眾解釋工作的進度，宣傳國家的法律法規政策，同時對羣眾提出的利益訴求進行記錄、彙總，由接待的黨員和村民代表提出初步解決意見，經村兩委修正後，提交村民代表大會討論決定。由於負責接待的村民代表是整個決策的參與者、制訂者，比其他人更瞭解各項政策，由村民代表用自己的語言和方式向羣眾做出解答，有利於化解不滿情緒，消除矛盾，為維護該村的穩定與平安發揮了積極有效的作用。

3. 建立村民代表聯户制度，架設村民與代表的雙向溝通橋樑。由村民小組長聯繫所在生產隊的村民代表，村民代表在生產隊內確定若干户村民作為其聯繫户，定期走訪，聽取意見，宣傳法規政策，收集社情民意。村民代表會議由村黨支部定期召開，聽取村民代表聯户工作的情況彙報，分析研究解決辦法，再由村民代表及時向聯繫户反饋。如此，不僅暢通了村民與代表之間聯繫的渠道，又間接促進了村民自身素質的提高，充分保證了他們的民主權利，提高了他們的法制意識。

(三)孔浦街道二村社區：結合社區特徵，將民主與法制落在實處

1.在三年一屆的社區選舉中，該社區已歷時三屆，其中的第二屆選舉，該社區採取了直選的方式，所有年滿 18 週歲的擁有該區域户口的居民，以及在該區域居住時間超過 6 個月的外來人員，均可以直接投票選舉社區幹部，充分實現了社區居民的民主權利。

2.由於該社區地處城鄉結合帶，外來人口偏多，法律意識比較薄弱，社區根據該現象，開展針對性的法制教育，其中包括社區衞生條例知識普及、居住注意事項等等。另外，社區還在外來人員中，公開直接選舉代表，組成外來人口計劃生育協會，既保障了其自身的權益，調動了他們的積極性，又實現了計劃生育的目標，一舉兩得。

3.在寒假、暑假，社區安排當地的地段民警，對中國小生開展法制教育，如交通規則、火災防範等，幫助其度過安全、快樂、充實的假日。

(四)中馬街道：積極探索社區民主自治，打造“四治”型社區

中馬街道多渠道探索社區居民自治，積極打造居民“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的“四自”型社區，逐漸形成“大家的事大家管，人人都是主人翁”的良好社會風尚。做法如下：

1.制度建設健全規範。建立社區議事委員會、制定居務公開制度和民主評議社區幹部制度，使社區居民充分發揮民主監督職能，以保證民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和社會公開等制度的執行。建立“民主三會”制度，即聽證會、懇談會和評議會制度。聽證會由社區居委會召開居民代表會議，就街道、社區每年計劃為社區居民辦的實事，聽取居民的意見和建議;懇談會對社區中產生的矛盾，由社區居委會出面，邀請當事人和有關職能部門的人員參加，化解矛盾，維護社會穩定;評議會由居委會每年召開1-2次居民評議會，對社區居委會或機關部門、街道辦事處的工作進行評議，提出批評建議。

2.開設社區論壇。例如，該街道一社區的“社區議事台”，把居民熱點、難點、敏感的事情通過該平台尋找解決途徑，從而架起與居民的“連心橋”;另一社區每月28日舉辦“話説社區”，直接與居民面對面，對社區的熱點、難點問題進行直接對話，集思廣益，制定解決方案，提高滿意度的同時也提高了效率。

3.建立民情信息站。由社區聘請民情信息員，上門收集信息並登記，收集的信息定期向社區居委會反饋，從而排憂解難。目前，該街道 5 個社區共聘請了 48 位民情信息員，同時開通民情電話。街道曾組織社區工作者開展了以“轉變作風、改進工作、服務羣眾、增進感情”為主要內容的“訪户融情”活動，以社區幹部劃片包乾形式提出了 “深入羣眾察民情、勤於記事知社情、落實責任辦實事”的工作要求。活動開展以來，30名社區幹部共走訪了5126户居民，構成了“點、線、面”相結合的信息收集反饋網絡。

三、基層民主法治建設過程中取得的成績和存在的問題

我們在調研過程中，深切地感受到各單位負責人在加強民主法治建設方面所付諸的努力和投入的精力，也欣喜地看到一個個象徵着基層民主法治建設欣欣向榮的外化景象。

第一，它促進了基層幹部角色轉變，增強了黨的基層幹部執政的實效性和公平性。公選直選、差額直選有利於基層幹部改變過去的行政思維和行為方式，改變過去只對上級機關負責，對羣眾的要求敷衍推諉的做法，樹立正確的政績觀，從執政為民出發，做到對上負責和對下負責的有機結合，實現角色的根本轉變。競職的承諾，羣眾的希望，社會的監督，迫使基層幹部工作必須講責任、講付出、講實效，從而，增進基層幹部執政的公平性。

第二，公選直選和差額直選引入了競爭機制，可以從根本上杜絕現行體制弊端導致的幹部“跑官賣官”等腐敗現象的發生，有助於制定科學的幹部考核和評價體系，對於推進幹部人事制度改革有着積極的意義。

第三，公選直選和差額直選，增強了對幹部監督的有效性和廣泛性。授權主體的變化，調動了廣大黨員、羣眾參與黨內事務、關注幹部工作的積極性，為健全民主監督機制創造了良好的環境。的確，通過多年的努力，基層民主法治建設取得了可喜的進步，民主化法制化建設穩步推進，但我們也應清楚地看到，在基層民主法治建設過程中仍存在着一些薄弱環節。主要表現在：

1.聆聽多了點，解決少了點。社區論壇的開放、民情信息站的構建、懇談制度的確立、接待室的設置，是基層民主法治建設的一大平台。通過此類方式，基層組織充分表達了聽取羣眾建議的美好意願，體現了幹部對羣眾的尊重，建築了彼此溝通的橋樑。基層領導所要做的第一步是聆聽，第二步是解決，即將羣眾提出的建議進行梳理歸納，然後再有針對性地提出切實可行的措施並將之落到實處，這才是關鍵。在實踐中，第一步得到了充分的實現，而第二步往往不了了之，時間充當了淡化一切的良藥，但本質的問題卻始終存在，於是同一矛盾不斷重複外化為不同形式，讓傾訴者累、聆聽者疲。要記得，羣眾提出意見的目的或許也在乎一個發泄的空間，但最在乎的是問題的妥善解決。

2.習慣多了點，法律少了點。基層組織往往結合自身區域的特點，制訂了一些方針政策，但這些政策往往比較“大路貨”，即大道理當道，缺乏實際可操作性，因此，當面臨具體問題的時候，基層幹部往往根據這些所謂的“原則性”規定，行使較大的“自由裁量權”，制度建設不容樂觀。村民委員會組織法第17條規定，“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權……舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查並依法處理”。但是，“依法處理”依什麼“法”，如果上級部門不調查處理怎麼辦，卻沒有相應規定。退一步講，即使有諸多“村規民約”，但不少鄉鎮幹部和村民遇事習慣用傳統的方法解決問題，較少選擇法律手段。例如，民主選舉產生村民委員會是我國社會主義法治建設的重大進步，也是加快農村民主法制建設的必然要求。但由於民主直選村委會在我國剛剛開始，選舉不太規範，村幹部往往是在當地宗族中有較大影響，並通過承諾的方式當選的，因而往往代表本宗族成員的利益或部分選民的利益，而不能真正代表全體選民的利益，在工作中往往首先考慮部分選民的關係和利益。尤其是一部分選民的利益與大政方針和上級的總體部署、總體規劃不相一致時，一些政治素質本來就不高的村幹部就不能做到堅決地、不折不扣地執行黨的路線、方針、政策和上級的有關決定，從而不能真正實現最廣大人民羣眾的根本利益。

3.懸殊多了點，平衡少了點。通過普法教育，全民的法律意識、學法用法的自覺性不斷增強，但從面上的情況來看，占人口大多數農村村民的普法教育工作力度明顯不足。主要表現在：一是農村的普法教育工作活動遠遠少於城鎮，尤其是村級自行組織的普法教育活動極少，對農村老年人的普法教育工作幾乎成了死角，農民的法律意識、法制觀念較市民相比淡薄得多;二是農村幹部羣眾的法制觀念相對滯後，部分農村幹部依法管理村級事務的意識、能力和做法與新形勢下農村工作的要求相比，還有較大的距離;三是農村民主法治建設發展不平衡。就全區範圍而言，各村民主法治建設發展不平衡。有些村各項制度完善，但有個別村則明顯滯後，存在較多問題，如因村級財務管理、土地徵用、房屋拆遷等引發的村民集體上訪事件等“熱點、難點”問題時有發生，嚴重影響了社會安定。

四、加強基層民主法治建設，要處理好五個關係

對能否在全社會民主政治發育不足的背景下率先發展鄉村社會的民主政治已有學者提出了質疑，並認為鄉村很難產生推動全社會政治變革的力量。的確，在“我就是法律”的民主知識水平上，在社會主義初級階段國家層面上民主化的任務還很艱鉅的情況下，中國農村基層民主建設的前景不容樂觀。鑑於現狀，我們認為處理好以下幾個關係尤為重要。

(一)處理好民主與效率的關係

所謂民主，可以理解為多數決定的制度，即在關係到整體利益的事情上，由整體的多數決定共同的行動方案。民主的意義在於使人們儘可能自己決定與自己相關的事情，從而最大的維護自己的利益。但是在這裏，存在一個效率問題。即與非民主的決策相比，民主決策增加的成本。毫無疑問，相對於一人或者少數人拍板的決策程序來説，民主程序首先一個是規模的擴大，其次是時間的延長。且不論規模本身帶來表決程序費用的增加，同時還產生的決策人利益和思想的多元化使決策的過程在時間上延長。對於同一個問題，不同的利益立場和思想傾向就會有不同的看法，而民主的程序和精神要求要尊重不同的意見和觀點，這就使問題複雜化，要達成一個共識，就需要多方的協調、鬥爭和妥協，這是一個相對漫長的過程。而專斷的決策方式就不存在這個問題。在這個意義上，就要考慮民主的具體方式問題，即採用什麼方式才能使民主的成本儘可能降低。

而現在大多數的情況是村民的非制度參與具有目的和手段不可控性，經常會造成社會秩序的混亂。這不僅因為，現在許多農民並不具有民主參與政治生活的素質，也沒有形成民主參與政治生活的習慣，多數農民並沒有明確的、自覺的民主意識，沒有把民主參與當做是自己的權利和義務。他們的參與僅僅是為維護自己的經濟利益而進行的手段性參與，而不是目標性參與，因此他們對農村幹部還不能形成有力的民主監督，不能有意識地影響農村、農業政策的制定和監督政策的執行。而且任何公共參與都是需要成本的，如果在農村社會增加公共領域和公共事務，以求增加村民的公共參與，其成本基本上都需要由村民負擔，而為了從農民手中爭奪維護公共權力的費用，又需要擴充公共權力機構，這樣形成的是一種惡性循環。因此，在目前農村經濟不能提供更多經濟剩餘的情況下，還是儘量減少公共領域和公共事務，減少村民的公共參與，以節約公共權力的運作成本。

(二)處理好村民自治組織與村黨組織的協調關係

村民委員會組織法第4條從法律和制度上明確了村黨組織在村民自治中的地位和作用，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨的章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利”。但是，村黨組織與村民自治組織(即村民委員會)的關係仍然是目前村民自治實踐中一個難以協調的問題。或是村黨組織認為，堅持黨的領導，就是堅持村黨支部對村民委員會的領導，村民委員會主任應該聽黨支部書記的。因此，形成村黨組織實際掌握村政大權，在具體工作中往往造成越俎代庖的局面，致使村民委員會依法所擁有的自治權難以得到具體落實;或是村民委員會把“自治”理解為“自由”，大權在握，獨斷專行，致使村民自治遊離於黨組織的領導之外，造成村黨組織的凝聚力和號召力下降。

村民自治組織與村黨組織之間的關係不協調，不僅直接影響到村民自治的正常有效地運作，而且影響到黨在農村基層組織領導核心作用的真正發揮。中國政治發展的歷史和現實都表明，離開了先進政黨的引導和組織，農村的落後力量不但得不到抑制，而且會繼續支配農村社會，民主化進程將會更為艱難。因為，一方面，黨在農村的基層組織是協調國家與社會關係的重要依託。具體來説，就是通過加強黨在農村的基層組織建設，強化黨對村務的領導和參與，在保障村民自治健康發展的同時，實現國家對社會關係的有效協調。另一方面，村黨組織是村民自治發展的重要政治力量。作為村民自治組織，村民委員會必須反映和維護村民的切身利益。而在現實條件下，村民的利益和意志並不一定符合社會發展的進步趨向，因此，自治組織和自治活動就需要通過一個主導性政治力量，把黨的路線、方針、政策通過自治組織變成全體村民的意願。在中國社會政治生活中，這個主導力量自然是村黨組織。從這個意義上説，必須加強村黨組織對村民自治的領導。

但是，按照村民委員會組織法規定，村民委員會由村民直接選舉產生，村民委員會負責召集村民會議或村民代表會議，對本村公共事務和公益事業實行民主決策和管理。村民自治的這種實踐形式實際上把村黨組織排除在村務決策和管理體制之外，再加上黨的基層民主建設不夠完善，對村黨組織行使決策權沒有太多的限制性規定和程序設計，現行的村民委員會組織法對於村黨支部和村民委員會的職權缺少明確規定和必要的規章制度。因此，村黨組織在村民自治的實踐中發揮其領導核心作用，就難以實現與村民委員會關係的協調統一。

薩繆爾·亨廷頓曾指出：“組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎，因而也是政治自由的前提…… 當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來。”①更為重要的是，通過農村社會組織的運作，促進了村民與村民、村民與村委會、村黨組織等不同治理主體間相互合作與交往，培育了一種信任，這是建構農村社會資本的重要基石。②目前主要應從兩方面來開展工作，一方面儘快把“兩推一選”的辦法推開，根據實踐經驗逐步細緻化、規範化、制度化。一是把羣眾監督機制引進支部選舉，使羣眾對支部成員有發言權，增強對支部的信任和支持;二是把一大批年輕有為、羣眾威信高的黨員擴充到支部班子，可以提高支部的威望，增強戰鬥力;三是村委會幹部不再因“民意”看低支部，不再借口“民意”拒絕接受支部領導，為黨支部領導村民自治、協調“兩委”關係奠定基礎。另一方面對農村黨支部如何在村民自治條件下發揮領導核心作用進行研究，並從政策上加以明確。一是黨支部在徵求黨員和羣眾意見的基礎上拿主意，把方向;二是召集“兩委”聯席會議，研究決定村務管理中的重大事項;三是解決工作中遇到的各種難題，協調村委會與其他組織的關係;四是監督村委會日常管理工作;五是實行交叉兼職，鼓勵黨員參加村委會競選，儘量兼任村委會成員。

(三)處理好村民自治權與國家行政管理權的銜接關係

村民自治作為農村基層民主制度，其所依託的國家制度環境是“鄉政村治”模式。鄉鎮政府作為行使國家行政管理權最基層的工作機構，承擔着依法對本行政區內各項工作施行行政管理的職能，有權而且必須對村民委員會佈置有關行政事務或委託村民委員會辦理有關政府事宜。村民委員會作為村民自治的執行機構和工作機構，其主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業。目前，我國農村村級範圍內的公共事務大致包括三部分：一是行政事務，如税費徵收、户籍管理、社會治安、計劃生育、環境保護等;二是經濟事務，如與土地集體所有相聯繫的生產活動，提高農業產業化和市場化程度，增強農業綜合生產能力和競爭能力;三是社會事務，如鄰里關係、村規民約、社區建設等。在上述三類事務中，前兩類事務需要鄉政府通過行政手段向下佈置，只有第三類屬於村民自治的範圍。儘管村民委員會組織法已規定鄉鎮政府與村民委員會是指導與被指導、協助與被協助的關係，但是，在實行村民自治的過程中，村民自治權與鄉鎮政府的行政管理權之間存在着不和諧的問題。即在對村民自治活動進行指導的過程中，鄉鎮政府的行政管理權往往凌駕於村民自治權之上，不同程度地把屬於村民自治範圍內的事務劃歸到行政管理範圍之內，造成了對村民自治的過度干預。或是直接控制村民委員會的選舉，指派或選派候選人，或是隨意免去村民直接選舉產生的村民委員會成員。而村民委員會在代表村民行使自治權的過程中，既不願意接受鄉鎮政府的工作指導，也不願意協助鄉鎮政府開展工作，致使黨和國家政策、政令“阻隔”在鄉鎮與村之間。

出現上述情況，首先在於村民自治對於從未有過嚴格意義的自治基礎的中國農村來説，無疑是一種全新的制度安排，鄉鎮幹部、村幹部和村民均一下子難以適應這種變化。其次，村民委員會組織法在有關鄉鎮政府與村民委員會關係的規定上過於簡單，這勢必使一些原本文化水平相對不高的鄉鎮幹部和農民難以領會其精神實質。再次，按照村民委員會組織法有關規定，村民委員會的權力和權威來自村民普遍的預定和授予，必須按照村民的意志行事並嚴格接受村民的監督和約束。這就決定了當村民的利益要求與政府政策發生衝突時，村民委員會只能代表村民的利益和意志，而放棄代表政府角色的扮演，因此，鄉鎮政府對農村的政策輸入和資源提取必然陷入困境。最後，我國農村社會管理的實際內容與村民自治的有關規定之間存在矛盾，涉及農民自身利益的公共事務，並不完全屬於村民自治的範圍。

(四)處理好集團利益與更大多數村民利益的關係

近來，農村精英異軍突起並實際把握自治權，村民自我管理在實踐中異化為“精英”管理。伴隨農村經濟體制改革，經濟類型的多樣化以及相對於國家的自主性社會力量的發育，出現了農村精英並形成了特定的利益集團。他們憑藉其勢力和影響，開始介入村務的管理。而在許多落後地區，村民往往希望農村精英帶領他們致富，因而農村精英經常在村民委員會的選舉中獲得成功。

因此，必須嚴格限制強勢集團利用我國農村目前還不成熟的“形式上的民主”來剝奪弱勢羣體的民主權利，以便保障更多羣眾的利益：

1.提倡輿論自由。要加強基層民主與法治建設，就必須提倡輿論自由。首先，輿論自由能夠讓正確的決策因為經受考驗更加正確，讓錯誤經過討論而得到糾正，使決策更具有信服力，從而鞏固了黨的領導。其次，輿論自由能讓人民真實的想法得到表達，扭轉口是心非、陽奉陰違的風氣，使人民的民主權利真正得到落實。再次，輿論自由有利於監督村民自治組織的成員，使他們不敢以權謀私。因此，應該培養村民的民主法制意識，國家應加大農村民主法制教育的力度，特別應加強與農民利益直接相關的法律、法規、規章的宣傳，鼓勵、支持農民通過正常渠道正確行使輿論監督權力。

2.完善村民自治的司法救濟途徑。現階段我國村民自治缺乏權利受損後完整的司法救濟機制，當村民在自己的自治權益受到侵害的時候，如果有一套完整的司法救濟途徑來供他們申告，就可能避免自治主體間矛盾的激化。“要考慮法律救助問題，開始着手構建針對基層民主政治建設發展中保障羣眾權利的法律救助體系。按照國家法律的基本原則，可以鼓勵地方制定地方性法律法規來彌補國家層面的法律缺失，在具體工作中強化基層民主的法律制度建設。”③而村民委員會不符合行政訴訟的主體資格，這無疑對村民自治實踐中個體村民自治權益受損時的救濟設置了障礙。“有權利必有救濟，這是法治的必然結果”。村民自治權既為法定之權利，司法機關就應該給予司法救濟。因此，必須全面完善村民自治權衝突的訴訟救濟機制。目前，在我國提起訴訟的程序方式包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟，村民自治權屬於憲法賦予的政治權利，除去那些純屬村民個人與村民自治體之間的民事糾紛可以按照民事訴訟程序解決外，村民自治衝突的訴訟救濟實際上無法落實在我國現有訴訟法體系中。村民自治權不是民事權利，通過民事訴訟加以救濟在法理上解釋不通;村民自治權也不是行政權力，村民個體權利在自治體內受到侵害同樣無法啟動行政訴訟程序得到救濟。但考慮到個體村民與自治體之間存在管理與被管理關係，當自治機構作為基層羣眾性自治組織維護社會秩序時，卻是在行使由全體村民賦予的公共權力，因此，在村民與自治機構發生糾紛時，可將自治機構視同行政機關，賦予其行政訴訟中的被告資格，通過修改行政訴訟法來容納村民自治權的訴訟救濟程序。

3.逐步弱化村民自治組織的經濟功能，加強其社會功能。根據村民委員會組織法的規定，村委會不僅管理着村集體的土地和財產，還具有支持和組織全村發展經濟的責任和義務，並需承擔本村生產的服務和協調工作。但有些地方就借發展集體經濟為名，將村委會職能擴大，不斷強化村委會的經濟功能，以此來剝奪農民的經營自主權，這是對羣眾利益的極大損害。實踐也證明，大多數村裏的衝突都是由於經濟利益引發而來。因此，應當逐步弱化村民自治組織的經濟功能，加強自治組織的社會功能，即加強鄰里關係、村規民約、社區建設等方面的建設和管理。

(五)處理好法治與道德、習慣的關係

在基層民主法治建設過程中，由於人們的法律意識相對薄弱，家族觀念、習慣觀念盛行，很多羣眾一般會把法治與道德、習慣截然地對立，認為法治是對習慣的約束，是對習慣的顛覆，有了這種觀點，勢必存在牴觸情緒，有礙於法治建設。其實，這種觀點有失偏頗，成熟的法治秩序與道德習慣血脈相連，法治社會不是在割斷傳統的白紙上描繪出來的。人們對傳統久遠的道德習慣的服從，乃是民間社會在現代法治框架下獲得自治的秩序來源之一。法治建設不僅關乎法律的健全本身，而且關乎我國道德建設和精神文明建設的基本走向。因此，以法治推進道德，是我們時代所面臨的偉大使命，通過立法、執法、用法、守法及法律宣傳教育等多個渠道深刻闡述法治意識，則必然相應地闡述了法治所應有的人化道德。總之，人化道德的基本樣式是具有道德合理性的法律，中國當代的道德建設，雖不能強調與法治要求的完全一致，但至少不應與法治的要求形成明顯張力。因此，基層組織在普法的過程中，有必要讓廣大的羣體瞭解法治是道德、習慣的規範，它不是對道德習慣的背棄，而是更深層面上的尊重。