關於某縣土地儲備工作的調研報告
土地儲備制度作為土地經濟學的一個學科範疇，實施幾年來，在規範調控土地市場，優化土地資源配置，實現土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運作機制中，仍存在着一些不容忽視的問題。經過調研並結合實際工作，就Xx縣土地收購儲備工作中存在的一些問題作以下粗淺的分析。
一、我縣土地儲備工作現狀
Xx縣土地儲備工作起步於Xx年，基本上屬於一種“被動式”的啟動模式。運作之初，設立了Xx縣土地儲備中心，掛靠縣國土局辦公。其工作職責是：受縣政府委託，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的工作。土地收購儲備的任務是將需盤活的土地收回、收購、置換及統徵後予以儲存，並通過前期開發利用和受政府委託出讓等形式，盤活存量土地資產，有效地配置土地資源。
為規範業務開展，制定了《Xx縣土地儲備實施辦法》，明確了收購儲備的土地範圍，即：城鎮規劃控制區範圍內的無主地；縣政府統徵的土地；土地使用期限已滿，依法收回的土地；依法收回的荒蕪、閒置的國有土地；依法沒收的土地；因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地；以出讓方式取得土地使用權後無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地；因實施城鎮規劃和土地整理，縣政府指令收購、收回的土地；土地使用權人申請縣土地儲備中心收購的土地；其它需要儲備的國有土地。儲備中心資金運作受縣財政部門和審計部門的指導和監督，實施土地儲備的資本，由縣財政撥款或向金融系統進行融資。
運作幾年來，在縣委、縣政府以及相關部門的通力合作下，土地儲備工作較起步之初有了相當大的起色，土地使用權招標拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過一浪，國土收益連創新高，財政收入大步攀升，金20XX年至20XX年，就完成儲備出讓土地Xxx畝，成交價款Xxx億元，實現政府收益Xxx億元。顯示了一個新生事物誕生後的勃勃生機。
二、我縣土地儲備工作中存在的問題
在肯定成績的同時，也應該看到，就Xx縣級土地儲備工作的總體態勢而言，在其運作過程中，也還存在諸多問題。表現在以下幾點：
首先，在土地儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權出讓後國土收益的回攏，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。20XX年，國務院下發《關於加強國有土地資產管理的通知》（通稱15號文件）。15號文件明確提出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用於收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確了土地儲備資金的主要來源，提出了明確要求，是土地儲備機構拓展融資渠道的重要政策依據。但在我縣，在土地收購儲備資金運營上，雖然也 規定由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難，阻力重重。這樣，資金就難以融通。沒有了融通的資金，在進行土地收購的時候，土地儲備機構就只能採取其唯一的一種收購方式----協議（或合同）收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由於採用的是“先協議（或合同）收購，後出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在不利於土地收購儲備機構成功收購和不利於縣級政府獲取更多的收益。
其次，在土地儲備部門之間的協調問題上，難以達成統一的認識。
土地儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，從調查情況來看，目前主要是與城建規劃及司法部門之間的協調對土地收購儲備的影響最大。一是許多縣城建設規劃缺乏前瞻性和穩定性，給土地儲備無形中增加了風險，也制約了土地資源的高效利用；二是已進入土地儲備程序的土地，因原土地使用權人債權債務等糾紛使司法部門介入處置土地資產，導致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現法院將土地補償費代扣、截留等用於償還企業的債務等現象，造成原土地使用權人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。
第三，在土地儲備的實際操作中，規避土地收購儲備的行為時有發生，致使一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉手，國土收益大量流失。主要表現在：一是一些工礦企事業單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或其它原因調整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權後，無力繼續開發，而又不具備轉讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閒置的國有土地，根據相關規定，本應納入土地收購儲備，但土地使用權人在不辦理任何土地相關手續的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯營聯建等名義擅自轉讓土地或改變土地用途等方式進行着私下裏的交易，導致國有土地資產大量流失；二是縣城或集鎮規劃區等一些原有的劃撥性住宅用地，因實施城鎮規劃，在搬遷改造後一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價值突顯。於是這些土地使用權人便採取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應通過公開出讓有償方式方能獲得的經營性用地，在原用地上開門面、設店鋪，用於商業、服務業等用途，從中掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。
第四，集體土地的非法入市（特別是毗鄰城區、周邊基礎設施較好的“城中村”以及城鄉結合部、交通沿線這些特殊區域的集體土地），影響着土地的收購儲備及儲備土地的處置工作。收購儲備土地的最終目的是要經營土地，而經營土地的目的是要“通過建立良好的土地市場環境，盤活存量土地資產，實現城市土地資源的優化配置，為城市經濟提供可持續發展的資源保證”，“在這個前提下，使土地資源實現最大化的資產價值”。而這些區域集體土地的非法入市，往往是受眼前利益的驅動，是一種自由和無序的用地行為，土地價格的隨意性也比較大，因此在缺乏有效監管的情況下，在與國有土地市場的競爭中處於優勢地位，從而對國有土地市場形成巨大的衝擊，這顯然不利於城市經營土地市場的健康和有序發展。
三、對策及建議
針對問題，建議如下：
一是要規範土地收購儲備資本金的運營。即：在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要及時指導和監督土地收購儲備機構，對土地使用權出讓後國土收益的及時回收，更要協助土地收購儲備機構搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。財政部門應將可劃出用於實施土地收購儲備的資金列入土地儲備專項資金納入到每年度的財政預算體系內，並可視土地市場發育的實際情況，適當增減財政劃出。這樣一來，既可以減輕土地收購儲備機構貸款利息高、土地收購儲備成本大幅增加的壓力，又可以協助政府從資金投入市場的額度量方面有效地調控土地市場的供應和需求關係，或者利用國家對土地儲備機構可向金融系統進行融資的政策依據，主動地與當地信貸部門聯繫給予資金上的扶持，並在資金的信貸上提供積極的擔保幫助。
二是要積極拓展並選擇合理的土地收購儲備方式。土地儲備庫建成後，凡是政府儲備土地必須入庫，以統一管理、統一整理、統一供地。土地的收購儲備在具體運作上，應結合實際情況，靈活運用以下幾種方式：
1、土地徵用。近幾年的城市化發展證明，城市的拓展用地及預留地主要依靠徵用即政府統一徵地的方式取得，是土地儲備的一種重要形式。但符合徵用條件的集體土地，必須在完善土地徵用手續成為國有土地後，方可進入土地儲備庫。如縣城“村改居”後即可採用這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。
2、收回方式。按照現行的有關法律法規，以出讓方式取得國有土地使用權、期限已滿未申請續期或申請續期未經批准的土地，閒置土地，被依法沒收土地使用權的土地，以出讓方式取得土地使用權後無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地，可以收回後入庫。但從實際工作中看，雖然法律規定明確，但真正被直接收回土地使用權的土地很少，一般採取有償收回劃撥土地為主的方式操作。
3、直接收購。對近期急於開發的道路、供水、污水、能源、電力等基礎設施。用地，以及區位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。
4、預約收購（即協議收購或合同收購）。對企業搬遷地塊、破產企業變現地塊、污染搬遷地塊、老城區成片改造地塊等可實行預約收購。在簽訂收購合同後，其土地進入土地儲備庫，供地後，由原土地使用權人與政府按約定的比例分成。這樣既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿足了原土地使用權人對土地增值的期望，應是着重推行的土地儲備方式，但實行起來難度較大。
5、土地置換。對於企業、村莊整合改造土地，可以採取土地置換的辦法收購儲備，用土地儲備庫中土地換取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購儲備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。
6、規劃紅線儲備。依照城市規劃，對道路兩側等重點區域中限於人力、財力暫行不具備直接收購儲備的土地，規劃部門可直接將規劃紅線劃給土地收購儲備機構，進行規劃紅線儲備。
7、信息儲備。對按建設時序短期內不具備開發條件的地塊，將其地籍信息、利用現狀信息與規劃信息、地價信息等輸入土地儲備庫，條件成熟後再轉為其他方式儲備。
三是要做好相關部門間的協調問題。主要是做好城建規劃與司法部門的協調問題。城建規劃部門要嚴格執行城市規劃法，制定科學、先進、穩定的城市規劃，尤其要着力提高地塊詳細規劃的覆蓋率，並向社會公示，接受社會監督，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規劃才能真正成為土地資源配置和土地資產處置的前導，成為推動土地市場良好發育的動力。
四是要加大土地執法監察力度。這是土地儲備工作能否順利實施的一個重要因素。土地儲備的一箇中心任務便是盤活存量土地資產，優化土地資源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在於國有企事業單位的原劃撥用地當中，所以，加大對國有企事業單位劃撥用地“隱形交易”行為的監察力度，首當其衝應當成為土地管理部門執法監察工作的重中之重。在實際工作中，建議對國有企事業單位建立劃撥用地利用檔案，並對其劃撥用地進行定期不定期的動態巡查監察，以此來防範國有企事業單位借改制或改革之機非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯營聯建等方式非法轉讓國有土地資產。其次 是要加大對非法改變土地用途行為的監察力度。主要是針對國有企事業單位中的劃撥用地及“城中村”臨街屬集體所有的劃撥性住宅用地而言。建議各級政府予以採取不同的方式，加強對他們的收購儲備力度，以有效地制止一些違法行為當事人擾亂土地市場秩序，逃避交納土地出讓金行為的發生。對國有企事業單位劃撥用地非法改變土地用途的，無償收回。其次是要加大對非法批地、非法佔地行為的執法力度。改變以往對此類違法行為“重罰款輕處理”的短期利益行為。對於非法批地者，不僅非法批准、使用的土地應當收回，而且還要對非法批准使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，構成犯罪的還要依法追究其行事責任.對非法佔地者,不僅要給予其相應的行政處分,而且還要對其非法佔用的土地及其在非法佔用的土地上新建的建築物和其它設施進行處理，該拆除的進行拆除，該沒收的進行沒收,然後統一納入到土地儲備庫加以拍賣,從而達到治根治本的目的。
五是要搞好土地儲備的建章立制工作。圍繞政府高度壟斷土地一級市場這個中心，建立收、儲、供地機制，實現土地收儲的規範化。具體到實際工作中，一是要擴大土地儲備的範圍。強化政府統一徵地，把新增建設用地全部納入政府儲備；充分運用收購、有償收回、置換和預儲備等手段，對縣城規劃區內的國有劃撥土地、企事業單位急需盤活的存量土地、抵押權實現的土地、閒置土地、破產企業及法院判決需處置的土地加大收儲力度。二是嚴格土地審批程序。嚴禁借土地儲備簡化土地報批程序，嚴禁以土地收購協議（或合同）替代土地報批手續的行為發生。三是嚴格供地程序。嚴格劃撥方式供地，嚴格限定協議出讓範圍，認真執行國家有關規定，對協議出讓的，堅決實行集體決策、集體定價並向社會公佈。要嚴格按照國土資源部（20XX）第11號令的規定，全面推進經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓。對於四大類經營性用地，堅決走招標拍賣掛牌出讓的路子。對於其他用途的土地，按政策規定依法辦理，從而實現“一個口子進，一個池子蓄，一個龍頭放”的收購儲備供地機制。
要建立公開、公平、公正的土地市場，規範完善土地出讓審批程序，實現土地收益的最大化。為加強用地審批管理，規範土地出讓行為，政府及土地管理部門應對每一宗地的收購、補償、協議出讓、招標拍賣掛牌出讓等，均實行集體會審、集體研究、集體決策；嚴格限制土地使用權協議出讓，實行地價評估、集體決策定價、公開協議出讓結果等措施，規範交易行為。在規範出讓程序同時，還應堅持公開、公平、公正的市場交易原則，實行陽光作業。對於出讓的每一宗土地，均應公開披露；在運作過程中，要嚴格按照招標拍賣掛牌出讓程序操作，做到監察、財政、公證等部門全程參與，確保招標拍賣掛牌出讓的公開、公平、公正。通過強力推行各類經營性用地的招標拍賣掛牌出讓工作，不僅能最大限度的保證政府收益，規範各類出讓行為，也能有效地防止“暗箱”操作和腐敗行為的發生，有力地推動土地市場的健康、有序發展，最大限度地保證土地資產的保值增值。
要積極探索適合當地的新的土地儲備運行機制，並對工作人員加以有效的監督，實現土地儲備與人員管理機制的新突破。要根據實際情況，合理把握收購儲備土地的規模，規避市場風險，完善土地儲備庫建設方案，儲備土地佈局要相對合理，數量適度，既能調控市場供求，又能基本保證城市建設需要。另外，必須注重提高工作人員的政治素質和理論修養，保證依法工作，熱情服務，適應全面推行土地收購儲備制度的要求。
要建立良好的土地儲備出讓環境。這是至關重要的一點，也是關係到一個地方土地市場能否繼續發育的重要前提。鑑於此，建議各級政府，在實施土地儲備及出讓的過程中，一定要站對自己的位置，勇於承擔起自己的責任，不僅要力促當地經濟的快速發展，更要致力於提高自身素質，提高自己的服務水平。在實施土地儲備時，最大限度地讓利於民。同時，力爭協調好徵地與被徵地者之間的利益關係，儘量減少雙方之間的摩擦，為土地的成功出讓奠定一個堅實的基礎。土地出讓後，還要即時給以全方位的跟蹤服務，該監督的就得監督，該協調的給以協調，努力為用地者營造一個科學、和諧的用地環境。
