地方審計機關管理體制改革探究論文
[摘要]：習近平總書記在十九大報告中提出，改革審計管理體制。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中提出，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計監督作用。這都是黨中央對審計事業發展提出的新要求。本文以襄陽市縣兩級審計機關實際情況為例，從機構設置、人員編制、經費保障和履行職責等現狀進行了全面的調研，分析了現行地方審計管理體制中存在的問題和原因，提出了深化地方審計機關管理體制改革的思考。
[關鍵詞]：審計機關管理體制改革研究
黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視審計工作，提出了完善審計制度、改革審計管理體制等一系列重大決策部署。習近平總書記在十九大報告中提出，改革審計管理體制；
中央審計委員會第一次會議提出“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。改革現行的審計管理體制是十分必要的，也是當務之急的。落實黨中央關於審計管理體制改革的系列決策部署，是今後一個時期地方各級審計機關的重要政治任務和重大改革課題。本文基於對襄陽市縣兩級審計機關實際情況調研，對深化地方審計機關管理體制改革的談一些思考。
一、當前地方審計機關的現狀
根據對襄陽市縣兩級審計機關的調查，審計工作的總體情況是好的，能夠出色地履行審計職責，為地方經濟發展作出積極貢獻，但也存在一定的困難和問題，現狀並不樂觀。
（一）機構設置情況。
襄陽市本級和9個縣（市、區）審計機關都是由同級人民政府設立，受同級人民政府和上一級審計機關領導。這種雙重領導體制隨着市場經濟的發展和政府職能的轉變，已明顯不適應新時代經濟改革發展的要求。由於受到編制的限制，市本級審計機關設置科室13個，二級單位2個；
縣級審計機關科室設置數目不等，職能也不盡相同，如襄城區局設科室4個、二級單位2個，樊城區局設科室5個、二級單位2個，谷城縣局設科室8個、二級單位2個。縣級機關一個科室對應上級審計機關多個科室，職能交叉，加之人員配置少，疲於應對工作，工作質量得不到保證。同時，應設置的內部監管部門，如法規、審理、紀檢又沒有單獨設立，而是併入綜合、黨辦、辦公室，不利於加強審計管理和提高審計質效。
（二）人員編制情況。
全市審計機關核定編制總人數490個，其中：公務員編制195個，參照公務員管理編制141個，一般事業編制146個，其他編制8個。目前在職人數共561人，構成情況如下：
1．從人員身份看：公務員編176人，僅佔31.4%；
參照公務員管理編117人，佔20.9%；
一般事業編184人，佔32.7%；
其他人員84人佔15.0%。一般事業編和其他人員比例偏高，佔比接近50%，公務員編制嚴重不足。由於編制及所屬單位性質的原因，人員待遇也存在一定的差異。加之地區經濟發展狀況不同，縣級審計機關之間的待遇也存在一定差距，這樣勢必會影響審計人員的職業榮譽感、歸屬感和工作積極性。
2．從崗位分工看：班子成員75人，佔13.4%；
綜合管理人員99人，佔17.6%；
後勤人員26人，佔4.6%；
審計業務人員361人，佔64.3%。縣級機關大部分業務科室只有1至2人，從事一線審計業務的人員偏低，不能達到與逐年增加的審計任務相匹配，審計力量不足。加上現在上級審計機關和地方其他部門的各種抽調工作，如交叉審計、巡視巡查、專項檢查等工作從審計機關的抽人現象非常頻繁，更削弱了投入到本級審計項目上的審計力量。
3．從年齡結構看：50歲以上216人，佔38.5%；
40-50歲192人，佔34.2%；
30-40歲91人，佔16.2%；
30歲以下62人，佔11.1%。人員年齡結構老齡化非常嚴重，臨近退休的人員比例很大，接近40%，而40歲以下，年富力強的年輕幹部偏少，佔比不到30%。雖説老同志豐富的審計經驗是審計機關的巨大財富，但他們臨近退休，不可避免地會大量退出審計事業，將導致審計力量青黃不接。部分年齡偏大的，身體有疾病的，領導幹部改為非領導職務的，不能堅持到一線工作，但仍然佔用編制。
4．從文化程度看：高中、中專以下學歷的有383人，佔總人數的68.3%；
大專學歷的69人，佔12.3%；
大學本科學歷的103人，佔18.0%；
研究生學歷的6人，僅佔1%。可見全市審計系統人員學歷具有本科以上學歷的人員比例還不到20%，這其中還有相當大比例的不是全日制高等學歷，而是通過黨校、函授或自修學習完成的在職教育。審計人員學歷層次普遍較低，嚴重製約了審計工作發展，不適應審計事業發展的需要。
5．從專業技能看：具有經濟、會計、審計等專業背景的共有206人，佔總人員的36.7%；
工程專業的有34人，佔比為6.0%；
計算機專業的有16人，佔比為2.9%；
管理專業的有24人，佔比4.3%；
法律專業的6人，佔比1.1%；
其他專業或無專業背景的有272人，佔比48.5%。目前有34人通過了審計署計算機中級培訓，有24人獲得國家註冊會計師、造價師等職業資格。總體看來，除了與審計業務相關的財經類專業背景的人員外，工程造價、計算機、法律等專業性人才不多，專業人才匱乏；
既懂財務審計又懂計算機、既懂工程又懂財務、既懂業務又能寫作的人才嚴重匱乏，能審、能寫、能溝通的複合型人才更是鳳毛麟角。
6．從人員流動看：近5年全市累計有114人調入審計系統，其中：通過公務招錄42人，軍隊轉業3人，組織部門調入22人，其他47人；
有123人離開審計系統，其中：退休107人，調往其他單位11人，辭職5人。從上述情況看，審計人員進入、退出機制不盡合理，一是優秀或專業人才進入渠道不暢通，通過公務員招錄的人員或通過招碩引博引入的人才非常有限，加上人事調動權在地方組織部門，往往會被動地接收一些沒有專業背景，無法從事審計工作的人員進入審計系統工作；
二是審計人才流失非常嚴重，其中：從事一線審計業務工作的骨幹24人，具備計算機中級資格9人，僅2018年具備計算機中級資格就離開3人；
三是不適應審計工作的人員調出或退出審計系統機制沒有建立，對那些不能從事或不能適應審計工作的人員無法退出審計工作崗位。
（三）經費保障情況。
從全市審計機關xx年的審計經費情況來看，市本級審計機關的預算撥款能夠滿足基本開支和項目開支。但縣級審計機關所需經費受地方經濟實力影響較大，如果地方財力緊張，財政預算往往不能滿足審計業務開展的需求，造成審計經費缺口，如襄州區局經費缺口近300萬元，完全不能保障履行審計職能所必需的經費。經費缺口需要向當地政府申請財政追加預算，亦勢必影響審計機關正確履行審計職能。
（四）履行職能情況。
1．審計項目完成情況。從近年來襄陽市縣兩級審計機關項目實施情況來看，基本上都是上半年主要實施審計署和省審計廳統一安排的審計項目，年中開始逐步實施自定審計項目和本級黨委、政府臨時安排的各項工作。市本級通過科學編制年度審計項目計劃，整合審計資源，改進審計方法，購買社會服務等措施緩解審計力量不足的問題，但由於審計任務越來越重，審計力量與審計業務工作量的矛盾依然十分突出，致使審計全覆蓋任務依然十分艱鉅。各縣級審計機關存在人少事多，疲於完成省、市、縣三級審計項目和地方黨委、政府臨時安排的任務，壓力倍增，審計質量難以保證，審計全覆蓋難以實現。此外，部分縣級審計機關未制定審計工作中長期規劃,或者雖然制定了規劃,但因前期調研不夠等原因導致規劃針對性不強,主線不清晰，導向不精準，與實踐脱節,和年度計劃銜接不夠,在實際工作中執行也大打折扣,難以發揮一個地區、一段時期審計工作的整體效應。
2．審計整改落實情況。近年來，襄陽市縣兩級審計機關審計成果豐碩，查出了大量的問題，但是督促落實審計決定的力度還不夠。雖説市縣兩級都建立了多部門審計整改聯動機制，但運行效果果還是有偏差，追責問效力度欠缺，導致被審計單位對審計報告或決定指出的問題整改不積極、不到位；
相關部門對審計機關移送的案件線索查處追責不及時、不徹底；
審計機關開展“回頭看”督促整改不持續、不全面，導致審計問題整改落實不到位。此外，有些問題形成原因複雜，整改有難度，成為審計決定落實的難點，例如被審計單位挪用專項資金彌補行政經費不足的問題，被審計單位沒有能力歸還資金，審計建議歸還原渠道資金就顯得不切實際，最終也無法落實整改。
3．審計成果利用情況。襄陽市縣兩級審計機關在審計成果運用方面取得了一定成效，但仍然存在着很多不足。一是審計數據資源利用不夠，審計案卷歸檔封存後缺乏再開發和再利用，致使部分審計信息資源和成果被閒置。二是推進研究性審計不夠，對審計揭示問題的原因分析不透徹，沒有從深層次揭示問題出現的根源，從機制體制制度方面提出審計建議，沒有達到既揭示問題又找準原因、促進解決問題的目的。三是審計結果公開力度不夠，無法滿足公眾知情的要求。
二、對地方審計管理體制改革的思考
基於對襄陽市縣兩級審計機關的調研，要實現中央審計委員會第一次會議提出“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”的目標，必須從以下四個方面深化地方審計機關管理體制改革。
（一）堅持政治引領，在提高站位中樹立審計權威。
黨中央關於審計管理體制改革的決策部署，體現了黨對審計工作的領導，體現了新時代中國特色社會主義審計制度的鮮明特徵，明確了審計權威，為審計事業創新發展和更好發揮作用，提供了強有力的體制機制保障。
一是始終堅持黨對審計工作的領導。積極落實加強黨對審計工作領導的新要求，自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央、省、市委保持高度一致。以中央成立審計委員會為契機，地方各級相繼成立黨委審計委員會，從政治上、組織上、制度上加強各級黨委對地方審計工作的領導，提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，為審計工作提供強有力指導。地方審計機關要在新時代找準新定位，以“黨的執政衞士”作為新的政治標準、新的履職座標、新的歷史起點，在黨的堅強領導下，在貫徹落實國家大政方針、推動全面從嚴治黨、推動全面深化改革、推進黨風廉政建設等方面切實做到明方向、識大局、促落實，把審計作為黨和國家監督體系的重要作用發揮好。
二是提高政治站位。深入學習貫徹黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，深刻認識和把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，聚焦促進解決發展不平衡不充分問題，聚焦促進提升發展質量和效益，聚焦促進滿足人民日益增長的美好生活需要，創新審計理念，突出審計重點，認真落實審計管理體制改革的各項要求，依法全面履行審計監督職責。
三是堅定政治意識。把堅持正確的政治方向貫穿於履職盡責的各個方面，堅持重大工作主動報告，重要事情及時反映，始終與黨委方向一致、目標一致、工作一致，特別是強化審計機關自身的黨組織建設，把從加強黨的建設的方式，從履行黨和國家監督體系重要職責的高度，令行禁止，忠誠履責，勇於擔當，以黨的組織力量保障審計監督取得最大效應，努力把審計的優勢和作用發揮好。
（二）堅持統籌發展，在集中統一中提升審計水平。
審計管理體制改革的目標之一就是要建立集中統一的系統管理構架，堅持統籌發展是必由之路。
一是優化審計職能整合監督力量。要按照黨的十九屆三中全會頒佈的《深化黨和國家機構改革的決定》要求，及時將發改重大項目稽察、財政部門預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國資委國有企業領導幹部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責轉隸，更好整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重複檢查和監督盲區，構建統一高效審計監督體系。
二是實行審計系統上下“一盤棋”。近年來，省市審計機關不懈探索審計統籌發展之路，在統籌推進審計事業、更好服務改革發展取得了許多成功經驗。實踐證明，只有堅持省以下審計機關上下“一盤棋”，才能凝聚全省審計系統的整體合力與戰鬥力，較好地解決了上下級之間工作不平衡、動作不一致、決策難到位、成果不充分的現象。因此，我們必須緊密圍繞黨委、政府的重大決策部署和中心工作，從更好地服務改革發展出發，把服務全省大局與服務地方局部緊密結合起來，強化省級統一組織管理職能，增強統一性、協同性，做到“四個突出”：突出宏觀性，堅持圍繞中心、服務大局，對省以下審計工作實行統一籌劃、統一部署，緊緊圍繞各級黨委政府和人民羣眾關心關注的重點領域、重點項目、重點資金和重大問題發揮審計監督作用；
突出一致性，對全省跨區域的大型行業性、專題性審計，要統一制訂審計方案、統一組織實施、統一審計處理、統一審計報告、統一審計服務，實現對審計全過程的標準管理和審計風險的有效管控；
突出共享性，強化各種審計資源的科學調配和綜合運用，強化各種審計信息、審計成果在全省審計系統內部的交換與共享；
突出先進性，要以大數據審計技術和現代審計組織方式為手段，着力提升審計管理的現代化水平。特別是要緊扣“省以下人財物統一管理”的改革要求，着力解決好上級審計機關與地方黨委政府之間、省市縣審計機關三大層級之間、審計整體工作與局部工作之間的關係，着力構建“分級負責、權責明晰、運作規範、管理高效”的“一體化”審計管理工作機制，更好實現全系統各層級、各資源、各要素之間的最優化集聚，着力提升審計系統執行力和整體效率，提升審計監督與服務的整體水平。
二是有序推進審計全覆蓋。要按照審計全覆蓋的要求，對公共資金、國有資產、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，根據當前各基層審計機關工作現狀、現有審計力量配備和審計對象多樣化、審計內容複合型的特點，設置合理的審計週期，制定審計中長期規劃，處理好全面審計與突出重點的關係，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進審計全覆蓋。要注重調動和利用好內部審計和社會審計力量，加強對內部審計工作的指導和監督，引導社會審計更好發揮作用，以國家審計管理的高效能，緩解國家審計監督力量不足的壓力，形成以國家審計為主，內部審計和社會審計為補充的立體審計模式，做到各有側重，相互補充，協同作戰，多層次、多角度提升審計全覆蓋能力。
（三）堅持創新驅動，在改革創新中提高審計效能。
創新是歷史進步的動力，是時代發展的關鍵。要緊跟新時代發展步伐，積極轉變觀念，以創新的思維，改革的舉措，實現審計事業新發展。
一是樹立創新意識。堅持依法審計，秉持法治理念和法治思維，嚴格按照法定權限履行審計職責；
堅持實事求是，認真貫徹落實習近平總書記“三個區分開來”要求，正確處理依法審計與實事求是的關係，科學審慎對待和處理改革發展中出現的新情況新問題，旗幟鮮明地支持和保護改革創新、幹事創業，為敢於擔當者擔當，為敢於負責者負責；
堅持服務意識，在揭示查處重大違規違紀問題的同時，注重從體制機制制度層面提出對策建議，為黨委政府宏觀決策服務。
二是創新計劃管理。堅持以黨政要求、時代需求、民眾訴求為導向，科學制訂中長期審計計劃，突出項目安排的經濟性、效率性和效果性，增強可操作性與執行力；
堅持因地制宜，在摸清審計對象分行業、分地區底數據的基礎上，加強計劃統籌和立項調研，分類確定審計重點和審計頻次；
強化計劃執行情況監督檢查，加強審計項目成本控制和績效分析，積極探索全程嵌入式管理模式，全程跟蹤問效。
三是創新組織方式。積極主動地按照省以下審計機關人、財、物統一管理的改革要求，在審計署的統一領導下，省以下審計機關加強上下聯動，做好交叉審、“一拖n”等跨地區、跨行業、跨專業的多類型審計項目的結合文章，積極探索審計資源力量整合、審計組織實施過程融合、審計現場配合、審計成果綜合“四位一體”的審計工作模式。
四是創新審計手段。近年來，各級審計機關將審計信息化作為一項重要的基礎工作來抓取得了一定成效，但在新的形勢與環境下必須大力加強。樹牢科技強審理念，加快推進大數據審計指揮平台建設，突出大數據建設一體化，建立全方位數據積累、儲存、建模、分析和運用機制；
突出數據分析常態化，建立常設分析團隊和日常分析機制
，打造審計信息化高級人才庫和大數據分析團隊；
突出數據應用廣域化，充分利用掌握情況多、數據覆蓋面廣優勢，加強跨部門、跨行業的數據關聯分析，提高運用信息技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。
五是創新成果運用機制。着眼服務改革發展大局，對接各級黨委、政府工作中心工作，加強綜合開發，推動審計成果轉化，不斷提升審計價值，為各級黨委、政府科學決策提供參考依據；
完善審計問題整改機制，推進落實突出問題整改情況向人大常委會報告機制，推動審計整改與黨管幹部、紀律檢查、追責問責有機結合，建立完善審計整改的長效機制，打通審計整改“最後一公里”，着力解決“屢審屢犯”頑症；
重視審計結果公開公示工作，加強與媒體對接合作，依法加大對審計情況的公告和宣傳力度，提高審計公信力。
六是創新機關管理機制。一方面是進一步建立完善保證審計質量、防範審計風險的項目質量控制體系建設。從計劃管理、現場審計、成本控制、質量複核、審計結果報告到審計成果利用等環節，細化執行程序和監督管理制度，做到嚴格依法審計。另一方面是加快建立提高審計作風、效能的制度保障體系。建立、健全黨建和文明創建、學習培訓和業務能力測試、機關管理和後勤保障、政務公開、審計紀律“八不準”、勤政廉政回訪及審計工作目標績效量化考核等制度體系，營造審計機關團結進取、開拓創新、文明和諧的良好格局。
（四）堅持以人為本，在隊伍建設中打牢發展根基。
人才是興業之本。黨的十九大報告明確提出建設高素質幹部隊伍要“注重培養專業能力、專業精神，增強幹部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力”，要履行好黨和國家監督體系的重大歷史使命，必須加強審計隊伍建設。
一是要優化隊伍結構。目前，基層審計機關人員結構、專業結構、年齡結構不合理的問題比較突出，專業型、複合型人才短缺、年青後備儲備不夠、年齡老化、人力不足的現象也十分普遍。要按照中央審計委員會第一次會議提出“着力打造一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化經濟責任審計隊伍”的要求，積極爭取黨委重視支部，抓好審計機關領導班子建設，把好審計機關領導班子的“選任關”，選優配強審計機關領導班子；
採取招錄、遴選、引進等方式壯大審計“生力軍”，嚴格把握調入人員的資格條件，嚴把審計幹部隊伍的“入口關”，確保新進人員具有較高的政治素質和業務素養；
以審計精神立身，以創新規範立業，以自身建設立信，加強管理，抓好教育培訓，進一步堅持組織審計幹部參與審計項目拉練、以審帶訓，堅持實施“實務導師制”、新老“結對子”，堅持定期到專業高等院校舉辦專業培訓班等多種形式，着力培養專業化審計隊伍，體現專業的事由專業的人去做，為新時代審計工作提供層次有序、梯度合理、結構優化的可持續發展的人力支撐。
二是要提高隊伍能力。新的形勢、新的要求對審計幹部的能力提出了巨大挑戰，必須大力加強隊伍能力建設，積極打造學習型機關，分級分層有步驟地開展各類能力提升活動，突出實戰實訓，努力打造專業能力，着力培養專業精神，特別是要大力提高隊伍駕馭全局的能力、依法審計的能力、開拓創新的能力和綜合分析的能力，着力培養一大批審查問題的能手、分析研究的強手、大數據運用的高手和精通管理的行家裏手。要堅持“打鐵必須自身硬”，加強系統黨風廉政建設，大力弘揚“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計人員核心價值觀，促進廣大審計幹部在履職盡責中展現良好精神風貌。
三是要完善激勵機制。要重視建立審計人員職業權力、職業薪酬、職業教育、職業身份、職業安全等審計人員職業保障制度，建立健全審計人員履行法定職責保護機制。要建立完善選人用人機制，改進審計人員業績評價考核制度，實現效能目標考核和績效衡量、激勵獎勵機制，科學設置業績考核評價標準，正確評價和引導審計人員在實幹中求發展。在審計人員職務晉升制度建立方面，應當分類制訂相應的晉級標準，使廣大審計隊伍立身有平台、立業有舞台、成長有希望。
參考文獻：
1.《深化黨和國家機構改革方案》，2018.2.28
2.《改革審計管理體制健全黨和國家監督體系——基於十九大報告的思考》，楊肅昌，2018.1
