對健全我國行政法制監督的思考
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一、我國行政法制監督的現狀
新中國建立之初，毛澤東同志早就認識到，“只有讓人民起來監督政府，政府才不敢鬆懈。”非常重視從制定上和實踐上創設行政監督體制。但從50年代後期開始，我國行政法制監督處於廢止的狀態。改革開放以後，隨着民主和法制建設的不斷完善，雖然在行政法制監督方面進行了重要的制度創新，制定了有關行政法制監督的重要的法律、法規，如《行政監察法》、《行政複議法》和《國家賠償法》等等，但仍未從根本上解決行政法制監督中存在的主要問題。温家寶總理在十屆人大三次會議上提出了要建立“和諧社會”的要求，其中一個重要的方面是要求國家機關及其工作人員在行使權力的時候，既要提高辦事效率，又要在法律規定的範圍內行使權力，自覺接受人民和法律的監督。胡錦濤總書記指出“民主法制是和諧社會的基石，公平正義是和諧社會的支柱。而政府與司法機關是構建民主法治、公平正義的主角。”不難看出，我國對於行政機關法律意識的增強和依法辦事習慣的養成的高度重視。目前，我國在走向依法行政這一過程中包括了行政立法、行政執法、行政法制監督等諸多環節的改革和完善。但是，由於種種原因我國的行政法制監督仍然存在不足：
（一）行政法制監督制度的權力配置整體安排不合理
權力機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理，不協調一致，未能真正形成監督合力，在體制設計上有所欠缺。無論是人大監督、正常監督，還是監察、審計監督等，由於分散的監督，主體在隸屬關係上自然是受多重領導的制約。人大作為權力機關，憲法賦予了其對“一府兩院”進行工作監督和法律監督的權力，但人大在實際操作中，更多的只是藉助於人大會議期間的審議和質詢，對日常的政府行為的監督鞭長莫及。在當前的內部行政監督機制中，行使監督權的專門機構如監察機關的設置大多是與監督客體平價並列的。它不僅要受同級行政機關的領導而且還要受上級業務部門的領導。其負責人不是由黨政領導人兼任，就是由黨政機關實質性任命。行政監督機制上的這種附屬性的隸屬關係體制，使行政監督主體在組織上、人事上、財政經濟上等方面受制於監督客體，使具體的監督人員受制於長官意志，嚴重地影響了監督主體的獨立性，削弱監督主體的權威。現階段行政監察部門與同級紀委合署辦公，更是進一步加劇了這種附屬性，從而限制了行政監察權的行使。司法機關監督力量偏弱，而且主要進行着事後監督，只能做一些修修補補，在監督內容上也較為狹窄，行政訴訟中對抽象的行政行為未作受理。內部監督雖然得到一定程度的重視，但象專門監督，即行政監察和審計監督也還未建立高效而相對獨立的監督。專門監督部門作為行政系統內部地位相對較低的部門，往往是監督不力，同時，也出現無力監督的現象。
（二）監督主體缺乏應有的獨立性
權力機關監督的獨立性雖然很強，但實際上還是被一些因素所左右，未能真正獨立行使監督權力，僅能靠人大會議及人大常委會的事後監督。況且，權力機關的監督還未能被充分重視，對行政機關的真正彈劾、罷免、質詢等權力行使不夠，也不像其他發達國家設有議會監察專員，使權力機關的監督切實可行。司法監督還需完善，司法獨立也未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立於政府，造成了司法的依附性，作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權也未得到人們的充分信任。內部監督中的專門監督主體也在政府內部受雙重領導，隸屬於行政系統內部，沒有相對獨立的地位。
（三）監督工作開展不利
在監督手段和監督方式上，效果差。許多監督只做表面文章，讀一讀材料，沒深入到內部去；
在查閲手段、控制手段上，未能採取先進科學手段；
監督方式上，定期監督常被採用，而專項監督、全面監督、臨時監督等方式沒被充分使用；
在監督過程中，監督部門的交通工具、通訊設備、調查取證工具、強制執行手段、檔案管理設施相對比較落後，其結果便是難以開展監督工作。
（四）缺乏應有的透明度
在監督程序上未能充分保障社會的知情權。公開的程度也不夠，往往採用“暗箱操作。”
總之，我國行政監督機制中存在的問題，應該從理論和實際的運作兩個層面上去積極加以改革和完善。只有理論上符合權力監督理念的客觀要求，才有可能有效地指導實踐，而實際運作的不斷嘗試又能切實地推動現代化進程中行政監督理論的完善。
二、健全我國現代的行政法制監督機制
我國在入世後一個較為關鍵的問題，就是如何建立一整套科學合理而又行之有效的行政法制監督制度，從而保障行政機關的依法行政。在入世這樣一個新的歷史條件下，行政法制監督制度應得到新的構建，使其充分發揮重要作用，行政法制監督制度應在監督機制、監督主體、監督內容、監督手段、監督方式、監督程度等方面進行改革和完善。
（一）構建和完善行政法度監督制度應遵循以下的原則
1、依法監督原則。行政法制監督首先應進行立法上的完善，建立起一整套行政法制監督法律體系，應做到法律法規的內部協調統一，明確而且切實可行，從而使行政法制監督做到有法律上的依據。而且，這也是行政法制監督走向法制化程序的一個重要前提。
2、科學高效原則。行政法制監督的機制設置應體現科學的原則，具體表現在機制合理，內部監督與外部監督統一協調，事前監督、事中監督和事後監督動態連貫，機制精簡節約，同時，行政法制監督也應體現高效原則，只有這樣，才能應付千變萬化的行政行為，使監督的效率提高、質量提高。
3、獨立協調的原則。各個不同的行政法制監督主體的地位相對獨立，在人、財、物上應不受制於被監督的對象，各種不同的監督力量應各司其職，真正形成一個完整體系，而且各種監督力量應配合起來，協調一致，只有這樣，對行政權的制約才能真正有效，我們所説的協調配合主要指對行政在監督時間、空間上的協調一致。
4、程序化制度化原則。行政法制監督應遵守相應的程序，做到操作上的合法、合理、公平、公開，而且被充分信任，具有監督影響力。
5、權責統一原則。應建立行政法制監督的追究責任制，對行政法制監督中的失職行為，不作為行為，形式主義行為和濫用職權的行為應予以追究，監督者在享有原有監督職權的同時，也應負有相應的職責，以平衡其權力，發揮其監督權力。
6、權利保障原則。即行政法制監督在監督人員的資格、監督人員行使權力的保障上，應得到切實有效的保證，使專業專職監督人員隊伍形成，也應提供有效的監督手段和物質支持，使監督有物質保障。
（二）改革和完善行政法制監督機制
一個良好的運行機制總有科學的原則指導，而科學合理的運行機制不僅需要在制度上進行合理的設計，使這項制度在體制上理順各種關係，達到良性運行 ，同時，也需要操作層面上構建與之相關的措施，互相配合，形成一個動態體系。
1、建立人大監察專員制度。鑑於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段，而且權力機關監督的力量不是十分明顯，借鑑國外成功的監察專員模式，結合我國的實際情況，建議設立人大監察員制度。
權力機關監督專員制度起源於瑞典，隨後，芬蘭、新西蘭、英國、加拿大、澳大利亞、法國、瑞士、奧地利、葡萄牙、挪威等國家相繼仿效，實行了這一制度，並取得了良好效果，大多數國家的議會專員，除了議會指令外，專員獨立於議會，自主行使職權，作為議會代表行事，如挪威1996年3月15日修訂的《挪威議會行政監督專員法》第2條規定，議會可以就專員的職責發佈一般性指令，除了議會的指令外，專員獨立於議會，自主履行職責，以此確定其與議會關係和獨立至高的地位，並在工作方法、專員產生、專員的待遇、退休保障上予以切實充分的保障。
在我國，憲法規定：“國家的一切權力屬於人民”。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。行政機關產生於人大，受人大監督，對人大負責。人大在現實中也存在着聽取報告、質詢、行政執法、評議等監督方式，但是其切實有效的監督並未形成。如今國務院向數百家大型國有企業派出的稽查特派員，可以作為專員制度的一個雛形。但按照法治的要求應嘗試在人大中設立監督專員。這樣，才能實現有效的監督。
2、實行司法獨立。司法獨立的基本含義包括兩個層面：一是司法機關獨立於行政機關(在美國還獨立於立法機關)而存在，並自主地開展工作；
二是司法機關及其司法官員在以審判為中心的司法活動中所發表的言論及所作出的行為不受追究，以便有效地保障司法權的行使。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法律準則。可以説，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。
我國目前司法改革所追求的司法公正和司法高效的目標需要司法獨立。但是，我國憲法沒有規定“司法獨立”一詞。就我國法院的獨立性而言，我國憲法第126條規定：“人民法院依照法律規定行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這就確立了我國法院的外部獨立地位，即，一方面，審判權是一種獨立的憲法權力，只能由人民法院行使，其他國家機關不能代行這一職權，也不能侵犯由人民法院行使的權力，另一方面，我國的司法獨立主要是對行政權的獨立，對社會團體的獨立，以及對於個人的獨立，而不是對權力機關的獨立，不是對執政黨的獨立，因而，我國目前的司法獨立應不同於西方意義上的司法獨立，具有相對性。
審判權獨立的承擔者是法院，而審判權獨立的實施者卻是法官。法院的獨立審判是藉助於法官對個案公正地審判而實現的。在我國，審判權的獨立表明了司法作為一種職權，在組織制度上與立法權、行政權的相對獨立，而審判權獨立的具體運作機制，在當代中國是以組織機構為單位的法院審判委員會，合議庭的集體討論中展開的。實際上，人民法院獨立審判的權力，通過審判委員會、合議庭、法官逐次行使而且得以實現，但是，法官的獨立審判是審判權獨立實現的最基本的條件，換言之，法官獨立審判是人民法院獨立審判的邏輯起點。值得關注的是，我法官法第8條規定：“法官享有下列權利：依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這一規定將獨立審判的主體由人民法院延伸到了法官，表明我國的司法獨立不僅指司法系統和司法機關的獨立，而且賦予了法官個人在審判工作中的獨立地位。這一細微的變化雖然未曾在《法官法》的解釋中予以説明，但不能不説我國獨立審判的職權在主體上有了新的發展。
3、監督機制逐步規範化、科學化。一是要建立整體的監督體系，監督向全方位、多層次發展。在當此，行政權日益膨脹。尤其是當代社會，科技進步的結果使立法權和司法權逐漸旁落於行政機關，行政機關越來越多地行使着準立法和準司法的職能，立法和訴訟更多地伴隨着科技內容。而議員和法官往往缺乏相關的科技知識、經驗和技能，故對行政制約減弱。在這種情況下，單靠一種力量已不足以監督、制約行政權。因此，應建立起整體的行政監督體系。發揮整體作用，把內部監督與外部監督結合起來，使監督體系更趨高效、科學，整體監督力量更強大。二要實行全過程監督。對行政權的監督應形成一個從事前監督、事中監督，再到事後監督這樣一個全過程的動態監督。因為僅靠事後的監督對行政權的監督已不太適應，在行政權的運行之前，就必須對之進行控制和規範，使之走上規範化的動作；
在行政權運行過程中，應實施説明理由、公開、聽證等程序使行政權得到監督控制；
隨後，再實施行政複議、行政訴訟、司法審查、質詢、事後調查、調閲資料等事後監督，從而形成一個全過程的動態監督。三要行政法制監督向着法制化、程序化發展。監督制度將在立法上進行完善，作出有法可依的監督，同時，監督程序也日益完善。行政法監督與行政行為一樣具有嚴格的程序，行政法制監督主體按照法定程序進行監督，一方面，保證監督主體有效地行使監督權力，另一方面，又可以防止監督主體濫用監督權力，行政執法程序貫穿於整個監督的過程的始終。四要行政法制監督逐步走向實效性。監督權力賦予了具體的執行機關對行政主體進行切實有效的監督，避免監督工作中的形式主義，如瑞典的議會監察專員制度首先進行了立法，使議會監察制度有了法律上的依據。繼而在實際中賦予了議會監察專員員與法律上一致的權力，使議會監察專員的監督工作得以切實地開展。對行政行為作出了廣泛而有力的監督，取得了積極的效果。這一制度為許多國家所廣泛採用，並日益走向完善。許多國家在完善行政法制監督過程中也開始比較重視監督的切實可行化。出現了許多具體監督部門，如新加坡的反貪局，香港的廉政公署。五要加強對行政管理的層級監督，強化上級政府對下級政、，政府對所屬各部門的監督，及時發現和糾正行政機關違法的或者不當的行政行為，完善行政機關內部的層級監督制度。層級監督的主要內容是監督檢查下級政府及行政管理部門執行法律、法規和規章的情況，包括制定規範性文件是否有悖於WTO法律規則，依法改變或者撤銷下級政府及行政管理部門不適當的行政決定、命令或者指示，考核和獎懲行政機關工作人員，通過層級監督，規範下級政府及行政管理部門的行政行為。為了加強上級政府的監督，應加強一般行政監督，即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督而且有行政強制性的監督，可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。
4、實現行政監察和審計監督的獨立性。我國的行政監察和審計監督在立法上已進一步向法制化制度化發展，但其監督地位還有待於提高。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立的地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門置於政府內部，其人、財、物權歸同級政府控制，很難有效地對本地區和本部門的案件作出強有力的監督，對於所屬地區的首長更是無法實施監督，無法真正處於監督者的地位，鑑於我國的情況，可以將監察機關和審計機關移交人大設立。只對人大負責，才能真正做到監察獨立和審計獨立，充分發揮監察和審計在防止公務員腐敗中的重要作用。
隨着依法治國方略的不斷推進，我國的行政法制監督制度也會不斷髮展，走向完善。
