公安機構改革調研思考範文

　　公安機構改革調研思考範文

大部制通過將相近職能部門進行整合，最大限度減少政出多門、職能交叉重疊，以整體 型組織結構和資源應對外部環境的複雜性，提高組織績效。我國公安機關的內外部環境現實使大部制改革成為必要和可能。應通過整合職能、整合責權、整合流程，分層次構建公安機關大部制改革框架。改 革應遵循的原則有：依法改革、動態改革、因地制宜改革、整體改革、配套改革以及加強理論與實證研究。

一、公安機關大部制改革的理論與現實依據

(一) 理論依據

1.大部制的價值取向與實踐背景

大部制即大部門制，是當前世界各國包括我國在內的政府行政管理體制改革的流行趨勢。相對於“小部制”而言，其特點是通過將相近職能機構實施整合，構建管理幅度較寬、組織層次較少、內部相互協作協調的大部門，以整體型部門結構應對外部日益多元化、複雜化的需求，避免因機構分設過於精細而帶來的職責不清、職能交叉、政出多門、多頭管理等引發的行政管理高成本、低效能，其本質目標在於通過簡政放權、精簡機構、優化結構，降低政府行政管理成本，建立有限服務型政府，實現政府行政管理的高效能。

大部製作為一種新型的組織結構形式，超越了古典組織理論，是現代組織理論中適應性系統理論與偶然性理論的融合體。適應性系統理論強調組織對環境的適應性，在穩定的環境中組織趨於傳統的科層制官僚體系，而複雜多變的環境則強調組織結構的靈活性與鬆散性。偶然性組織理論認為組織生存依賴於其生存環境、技術和組織結構三要素的良好配合，當外部環境的不確定性增加時，組織必須學會“垂直兼併”，集中能力於核心職能，合併組織中的連續、相關生產階段，以組織較為完整的資源應對外部環境的不確定性和複雜性。因此，適應性系統理論與偶然性理論要求組織必須時刻關注外部環境的變化，不斷地做出適應性調整，包括強調核心功能、下放權力、合併機構等，即實行大部制。

大部制在西方發達國家行政體制改革中的流行絕非偶然，我國政府的大部制改革更非盲目效仿。上世紀七八十年代以來，世界各國政府普遍面臨着日益複雜化、多元化的社會經濟需求與政府組織僵 化缺乏彈性、財政窘困的矛盾，為此，繼新公共管理改革之後，在現代公共部門的第二輪改革中，掀起了一場以結構性分權、機構精簡、職能整合為重點的世界性的行政體制改革浪潮，即大部制改革。

2.大部制的組織結構優勢

大部制是科層制組織適應外部環境複雜化、不確定性的一種適應性改革優化。科層制組織結構以其專業化、層級制、技術化、規範化等特點一度成為各國行政管理的主流組織形式。然而隨着社會經濟的發展、改革與變遷，科層制組織結構的以上特點逐漸形成理性主義的極端傾向，具體表現為：過度專業化分工引發組織內部橫向部門眾多、壁壘森嚴、互相扯皮推諉，行政協作成本增加;等級化的指揮結構使得信息傳遞失真扭曲、決策及執行效率低下;過度強調規則化，使得組織運行僵化，重視執行程序規則而忽視結果。因此，在知識經濟、信息時代背景下，傳統的科層制組織形式缺乏對外部環境的靈活應對，被迫用增加專門職能部門的簡單方式應對外部環境的新問題，導致組織機構不斷膨脹，行政效能卻越發低下。大部制是科層制組織形式對外部環境的適應性優化調整的結果，它的顯著特徵和優勢在於:首先，通過將相近職能部門進行整合，以整體型、完整型的組織結構和資源應對外部環境的複雜性;其次，通過部門整合、下放權力、非核心職能的社會化等途徑減少部門數量，從而減少行政溝通、協調、決策等的成本，提高行政效能;最後，大部制兼具大框架的穩定性和內部機構調整靈活性的特點，能約束組織無限制膨脹，強化組織內部的協作與協調，以不變應萬變的姿態靈活應對外部環境的變化。

(二) 公安機關大部制改革的現實依據

公安機關探索大部制改革是解決公安機關現行管理體制與現代警務工作之間存在的諸多不適應與衝突問題的需要。我國現行的公安管理體制是統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主，它與當前瞬息萬變、複雜的外部環境所需要的現代警務工作有很多不適應的地方，亟須系統性改革。縱向上，當前公安體制分為五級，即公安部、省(直轄市、 自治區)公安廳、地級市公安局、縣(區)公安局、派出所，層級較多，影響警令的上傳下達;上下層級間事權劃分不清晰，責權利配置不合理，影響警力合理配置及基層警力積極性的激發。橫向上，機構職能設置交叉、重合，引發利益部門爭鬥、責任相互推諉、項目重複建設;部門數量膨脹，過度專業化建設帶來部門(警種)分工過細、部門壁壘嚴、資源信息無法共享、協作協調困難、難以形成合力等問題，整體作戰及應急處突能力不足，無法滿足動態化、信息化背景下的現代警務工作需求。現代警務強調警令暢通、運作高效、整體作戰、靈活應對、低成本高效能。因此，公安體制改革應緊密依據外部環境的變化對組織內部結構及運作機制做適應性調整。顯然，要解決以上衝突和問題，公安機關應着力構建精幹、靈活、高效的結構體系，強化整體應對能力，即探索大部制改革。

近年來，地方公安機關在機構改革中對大部制進行了有益的嘗試，改革思路皆為縱向上減少層級、橫向上合併相近職能部門，以實現指揮有力、機構精簡、權力下放、警力下沉，切實提升部門整體打擊犯罪和社會服務效能。如吉林省遼源市將原分局和派出所整合為警察署，警察署設置“三隊一室”，即將原各部門(警種)整合為刑事偵查隊、治安巡邏隊、社區警務隊及法制綜合室;河南省地級市撤銷原分局和派出所，整合為大派出所，下設“四室一隊”，即偵查大隊、治安大隊、交管巡防大隊、綜合大隊、執法執紀室;黑龍江大慶公安改革做法與河南相似，不同之處在於將原分局和派出所整合為新分局，下設機構基本相同;深圳市2007年新設立的4個新區公安局的機構設置實行大部制，共設綜合處、刑偵大隊、治安大隊、消防監督大隊和機動訓練大隊5個機構;福建公安機關在前期“交巡合一”試點改革的基礎上，推行“三警合一”、“三隊一室”派出所機構改革。在取得成績的同時，我們 也發現一些地區的公安機關大部制改革也帶來了一系列問題，如機構整合“形合神不合”、組織內部警務流程沒有隨之整合和簡化、警力下沉配置不合理等。無論是成績還是問題，都將是下一步全面、深 入推進大部制改革的現實依據。

二、公安機關大部制改革路徑

(一) 職能定位、整合職能

公安機關職能即公安機關的職責作用和權力功能，是由公安機關及人民警察的性質和任務決定的。公安機關職能在《人民警察法》、《公安機關組織管理條例》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律法規中均有規定，但都較為模糊，不夠明晰。學界對於公安機關職能的爭論也各有見地、眾説紛紜。以上情況既説明公安機關職能的明確是個理論與現實難點，也體現了公安機關職能在各歷史階段的側重點各不相同的動態性特點。公安機關職能定位是公安管理體制、機構設置、職責權限劃分、警務流程重構的關鍵前提。在新的歷史背景下，必須重新深入研究和明確公安機關的職能，才能準確把握公安機關大部制改革的方向，提升大部 制改革的成效。

依據法律法規以及人民警察性質，現行公安機關行使的職能主要為行政管理、刑事司法兩大職能。刑事司法職能在《人民警察法》、《刑法》、《刑訴法》中有明確規定，即案件偵查及刑罰執行，但隨着刑事司法改革的推進，公安機關這部分職能也將面臨調整。當前公安機關的行政管理職能包括治安管理、緊急狀態下的處置職能及社會救助救援三個方面，覆蓋範疇非常廣泛，是公安機關職能爭論的焦點。近幾年來，無論是中央全面深化公安改革的框架意見，還是公安部領導提出的關鍵詞“開放、提效、脱鈎”，都給出了公安機關行政管理職能定位的科學方向，即突顯核心職能，簡政放權。本文認為，公安機關行政管理職能應強化與治安管 理、應急管理、社會救援等公共安全管理具有較強 相關性的行政管理職能，通過市場化、社會化和職 能轉化等途徑，逐步剝離非核心職能工作;在社會 救助方面，公安機關不應成為主體，但為體現新時 期公安機關的服務性特點，應積極配合其他政府機 構開展社會救助相關工作。

(二) 理順關係、整合權責

大部制改革是建立在職能梳理基礎上的機構 整，因此需要進一步整合權責、理順關係。

1.明確公安機關在國家職能中的角色定位及主要功能

大部制改革必須首先釐清公安機關與其他政府部門的權責關係，明確公安機關在國家職能中的角 色定位及主要功能。公安機關的職能是通過警察權實現的，因此首先需要區分警察權與一般行政管理權。警察權屬於一般行政管理權範疇，但又不同於一般的行政管理權，它具有刑事司法性質和行政管理性質，它強調維護國家安全和公共秩序，只有關係這兩方面的行政管理事務才可納入警察權範疇。需要注意的是，警察權與公民權是成反比關係。在當前強調依法治國的歷史背景下，亟須合理劃分警察權的邊界，劃清公安機關與司法、檢察、 城管、民政、工商等易產生職能交叉、重合的單位 的職能界限，剝離非警察權範疇的一般行政管理事務，通過職能轉移或社會化方式進一步精簡公安機關的職能範疇，集中警力資源配置於公安機關核心職能。

2.理順公安機關內部的垂直關係與整合權責

應根據公安工作的類別、性質與特點，進一步明確公安部與地方(省、市、縣)公安機關的事權劃分。警察權的核心職能是維護國家安全和公共秩序，其內在地具有一定的層次性：維護國家安全、政治穩定，鞏固執政黨的地位為第一層次，屬於中央事權，與此相關的國內安保、邊防保衞、出入境管理、反恐工作、重要首腦的警衞、國際警務合作等都屬於這一層次的警察權範疇;第二層次側重於維護社會面的安全穩定，屬中央地方共同事權，包括打擊和預防犯罪、維護社會面穩定等;第三層次是較為一般性的地方事權，側重於公共秩序的維護，如治安、交通、人口、户籍、安全防範等行政管理。考慮到中央與地方公安機關的資源與權力的配置現狀，應將第一層次劃歸公安部負責;第二層次由公安部主導，地方公安機關全力配合，上下關係為領導指揮關係;第三層次應充分放權，由地方公安機關因地制宜實施管理，上下關係為業務指導關係。至此，上下關係明確，可以有效避免越位、錯位和缺位。

3.橫向整合公安機關內部權責

公安機關內部機構林立、警種眾多，職能分散、交叉、重疊現象嚴重，易形成資源浪費、內耗加劇，難以形成合力，亟須借鑑中央大部制改革經驗進行機構改革。公安機關大部制改革應將機構大部制與大警種制相結合，共同推進。因此，理順內部機構關係和各專業警種間關係顯得尤為重要。現行公安機關內設機構紛繁複雜，但大致可分為決策、執行、 監督、保障關係，由此形成四種類型機構組成：警務指揮機構、專業警務機構、警務保障機構、警務監督機構。基於此，大部制探索的重點應是將眾多分散的機構根據職能相近原則實施合併重整，精簡機構，形成寬幅度、少層次的組織架構。當前公安部門警種根據業務工作類型大致有四種類型，即社會管理(治安、交通、消防)、偵查(刑偵、經偵、 國保、禁毒、反恐)、監所管理(看守、拘留) 和公安技術(技偵、網安、信通、視頻偵查)。應根據職能相近原則進行合併，但合併需經過嚴格調研論證，應考慮到各專業警種的具體工作內容、工作量及專業化程度，避免簡單合併帶來的“形合神不合” 和效率低下。

(三) 流程再造、整合警務

公安機關大部制改革並非機構的簡單合併與增減，需要警務流程的再造與整合。警務流程再造概念得益於新公共管理中政務流程再造理論。政務流程再造強調以滿足公眾需求為終極目標，打造“一 站式”整體服務流程，變傳統政務“職能導向”為“公眾需求導向”，關注外部需求並積極迴應，重塑組織架構和管理模式。基於此，警務流程再造可以描述為以滿足公眾公共安全需求為核心，以“一站 式警務”服務為目標，以警務鏈為紐帶構建警務流程。警務流程再造是對大部制改革的強化與完善。以往，公安部門強調職能分工，警務流程被迫割裂與分解，造成各警種、各部門單方面追求部門利益，降低組織整體效能。警務流程再造突破傳統警務(警種)分工，強調流程導向、重構組織結構，提升大部制組織績效;同時，大部制組織創新也為警務流程再造提供組織支撐，有利於整合組織資源，再造業務流程，為公眾提供便利和高效服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。警務流程再造是大部制應有之義，決定大部制改革的成敗。大部制改革應從警務流程需求出發，圍繞警務流程的優化、整合，重新設計公安組織結構。

借鑑波特企業競爭理論中提到的企業價值鏈分類：直接面向客户服務的業務流程和支撐業務流程的管理流程，可以明確，警務流程再造包括：以滿足公眾安全需求的警務職能流程和支撐警務職能的管理服務流程再造。一是管理職能的流程再造。公安職能管理機構重疊、交叉、層次多，但只執行 統計、彙總、填表等非警務的工作，藉助警務信息化平台實施管理流程再造，可以減少管理職能部門的數量與層次，避免職能管理工作的重複與交叉。二是警務職能間的流程再造，即根據外部需求整合各職能部門、各警種資源，形成無縫隙警務鏈，連 續處理、整體輸出。公眾安全需求好似訂單，公安 機關好似企業，各項警務職能應圍繞訂單展開。內部警務流程強調各方資源的共享與整合，各職能部門(警種)都作為警務鏈中的某個節點，及時做出響應，形成整體高效的現代警務。

三、公安機關大部制改革框架設想

公安機關大部制改革既要積極又要穩妥，應特 、別注重總體頂層設計。總體思路是：縱向上通過精簡管理機構，減少管理層次;橫向上通過整合業務相關職能部門，增加管理幅度。具體改革設想如下：

(一) 省部級公安機關橫向整合，基本保持職責同構

部級與省級公安機關縱向基本保持不變，橫向考慮整合。部級和省級公安機關職能定位較為相似， 因此部級和省級公安機關可按照“職責同構”原則，實施上下對口設計，以便上傳下達、業務指導。以部級公安機關大部制改革為例，側重橫向整合，遵循“決策—執行—監督”相分離、職能相近原則，可將現行公安部各部門進行整合，形成七大部：

警務指揮部(辦公廳、政治部、宣傳局、改革辦、情報中心、國際合作局、法制局)

警力資源管理部(政治部相關職能、人事訓練 局、現役工作辦公室)

監督部(紀委監察局、警務監察局、審計局、巡視工作辦公室、法制局相關職能部門)

偵查部(國內安全保衞局、經濟犯罪偵查局、刑事偵查局、網絡安全保衞局、技術偵查局、禁毒局)

公共安全管理部(治安管理局、邊防管理局、出入境管理局、消防局、監所管理局、交通管理局、反恐怖局、維穩辦)

警務保障部(裝備財務局、科技信息化局、警衞局、離退休幹部局)

專業公安職能部(鐵道部公安局、交通運輸部公安局、民航局公安局、國家林業局森林公安局、海 關總署緝私局)

(二) 地市級公安機關縱向壓縮、橫向整合， 打破職責同構

地市級公安機關與省部級公安機關在職能上有較大區別。與省部級公安機關的宏觀政策制定、業務指導職能不同，其主要職能是維護其轄區的安全穩定、打擊犯罪、服務公眾，更重視公安業務實戰，其大部制改革思路是縱向壓縮層次、橫向拓寬幅度，打破與部級、省級公安機關結構上的職責同構，精簡管 理職能部門、強化實戰業務機構，根據警務流程再造設計大部制改革組織架構。本文設想的市級公安機關改革框架如下：首先對管轄區域實施劃分，可按行政區劃，也可綜合考慮轄區人口、面積、人口結構、人口素質、治安情況等進行均衡劃分，從而形成一定數量的警區;縱向上，變當前“市局—分局—派出所”三級製為“市局—警署”兩級制，警署的職能即為原分局職能中的實戰部門和原派出所職能;橫向上，市 局內部實施整合，內設警務指揮處、政務處、人事及訓練處、交管處、案件偵查處、警保處六個部門，警署下設社區警務、治安巡防、刑事偵查、綜合內勤四 個綜合實戰部門。

(三) 直轄市公安機關縱向層次不變，橫向相近整合

直轄市公安機關的職能兼具省級公安機關與地市級公安機關之職能，既要貫徹執行上級公安機關即 公安部的政策制度，又要根據地方實際情況研究制定相關制度;既要領導、協調和指揮各分局的業務工作，又要直接完成相應的公安實戰工作。因此，縱向上可保持現行“市局—分局—派出所”架構，在橫向 上按照職能相近原則，優化警務流程，實行大部門制，其中市局層面機構設置可借鑑省部級公安機關設 置警務指揮部、警力資源部、監督部、偵查部、公共 安全管理部、警務保障部，分局層面則借鑑地市級局 機關機構設置。

(四) 縣級公安機關橫向整合

縣級公安機關以及市局下面的分局，是公安機關基層實戰部門，下設派出所，派出所規模因轄區面 積及人口數量不同而差異較大。縣級公安機關是與羣眾接觸最廣泛的公安部門，因此也是最適合探索大部 制改革以及時響應羣眾需求的公安部門。縣級公安機 關的改革重點是縣局內部橫向整合，可借鑑以上地級市公安局組織架構;下面的派出所實施就近合併，尤 其須合併規模5人以下的派出所，派出所內設社區民警，分管轄區內的各社區。

四、公安機關大部制改革應遵循原則

(一) 依法改革，循序漸進

依法推進公安機關大部制改革，是依法治國的必然要求。公安機關大部制改革應在憲法框架下進行，遵守中央及地方人民政府組織法、人民警察法、公安機關組織管理條例等相關法律法規，同時應遵循近年來中央國家層面出台的相關政策文件，將大部制改革納入法治軌道。與此同時，法律的滯後性可能無法給予公安機關大部制改革以充分的法律保障，公安 機關大部制改革必然涉及現行相關法律法規的修改問題。應當以此為契機，切實加強人民警察法、公安機關組織法等法律體系建設，推動公安機關組織設置、職能定位和機制運行的法治化。

循序漸進推進公安機關大部制改革，是處理好改革、發展、穩定關係的內在要求。從我國中央政府大部制改革實踐來看，也已經歷了兩屆政府。改革不可能一蹴而就，一步到位式的改革可能產生不穩定因素，引起組織劇烈震盪，增加改革風險，破壞改革成效。因此，公安機關大部制改革不適宜一次性大幅度 兼併部門、精簡人員，採取分步走的漸進策略較為穩妥。另外需要注意的是，外部環境的動態變化，也使得公安機關大部制改革不可能一勞永逸，應以動態發展觀引領公安機關體制機制改革，努力實現公安機關機構設置、編制管理、崗位設置的科學化與合理化。

(二) 因地制宜，突出特色

我國幅員遼闊，各區域社會經濟文化、自然人文、風俗民情、民族構成等均有很大差異，東部、中部、西部地區的政治、經濟、文化發展不平衡，這就要求公安機關大部制改革不可千篇一律、固定模式，應從地方實際情況出發，因地制宜。在中央層面和省級層面，公安機關大部制改革可以相同機構對應，上下一致，便於警令暢通、銜接溝通;市、縣級公安機關則應根據實際警務環境的特殊性，突出自身特點和優勢，打破職責同構。

(三) 全局出發，達成共識

大部制改革涉及方方面面，職能整合、機構合併，牽一髮而動全身，責權利的重新劃分必然帶來個人利益、部門利益的衝突，這些都構成了公安機關大部制的巨大阻力。單兵作戰式的改革可能力不從心，受阻甚至失敗。因此，需要領導重視，統一 各部門思想，達成改革共識;並從全局出發，加強頂層設計、利益協調，整體推進，促進改革的順利進行。

(四) 統籌協調，配套改革

公安機關大部制改革應以現代系統論為指導，統籌協調系統內外要素，推進配套改革。宏觀層面，需要政治經濟體制改革、黨的領導體制改革、政府關係改革等;中觀層面，需要行政審批制度改革、事業單位改革、幹部人事制度改革。公安機關大部制改革需要進一步推行警務社會化，發揮社會公眾和社會中 介組織的作用，在公安職能整合後，不留管理死角。 因此，大部制改革之初，對以上問題應予以考慮，尤其應積極探索建立公安機關與市場、社會中介組織之間的密切合作，以剝離大量技術性、服務型和經辦型的非警務工作，集中警力資源配置於公安核心工作;同時，應加強相關行業協會、商會和企業等的管理，制定管理法規、制度、產品服務標準等，為公安機關大部制改革創造良好的外部環境。

(五) 理論研究，實證分析

從已有的公安機關大部制改革實踐案例來看，有的是改革效能低下，有的重走回頭路，以失敗而告終。實踐證明，公安機關大部制改革不可照搬國家政府部門的大部制改革套路，更不可迫於外部形勢壓力而以權宜之計敷衍應付。缺乏理論層面的系統、理性研究和闡釋，必將導致改革缺乏系統性、科學性和前瞻性。當前，公安機關理論研究滯後於公安實踐日益 成為制約公安體制機制改革的重要問題，在政府推行大部制改革的歷史背景下，亟須對公安改革相關問題進行理性反思，從理論層面追根溯源，釐清頭緒。加強公安機關大部制改革相關理論與實證研究應當包括以下幾個方面：一是加強組織理論研究，理解大部制 改革的精髓;二是加強公安理論研究，如公安機關的特點、性質、職能、體制等的研究;三是加強比較研究，積極借鑑國外警察機構組織管理模式、運行機制，借鑑相似行業如軍隊大部制改革經驗;四是加強實證研究，吸取成功典範經驗，總結失敗案例教訓。總之，通過理論研究和實證調研，提煉和總結理論精華、改 革規律和通行做法，促進公安機關大部制改革的順利進行。